Іменем України
26 червня 2018 року
Київ
справа №464/2254/17
адміністративне провадження №К/9901/51225/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Мороз Л.Л., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Львівського комунального підприємства «Транспортна фірма «Львівспецкомунтранс» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові про скасування постанови за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові на постанову Сихівського районного суду міста Львова у складі судді Чорної С.З. від 21 червня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Довгополова О.М., Гудима Л.Я., Пліша М.А. від 17 квітня 2018 року,
У квітні 2017 року Львівське комунальне підприємство «Транспортна фірма «Львівспецкомунтранс» (далі - ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс», позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові (далі - Інспекція ДАБК у м. Львові, відповідач), у якому просить: скасувати постанову відповідача № 0006-вих-1390/37 від 17 березня 2017 року про накладення штрафу на ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс» за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
В обґрунтування позовних вимог позивач покликається на те, що 06 березня 2017 року посадовою особою Інспекції ДАБК у м. Львові проведено позапланову перевірку на об'єкті - складське приміщення (ангар) по вул. Шевченка, 327-Г, що у м. Львові, яке на підставі договорів купівлі-продажу від 10 жовтня 2016 року належить ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс». За результатами перевірки складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, акт перевірки та припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, а також припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Вважає, що вказані документи складені уповноваженою особою Інспекції ДАКБ у м. Львові безпідставно, оскільки жодних будівельних робіт з капітального ремонту об'єкту по вул. Шевченка, 327-Г, що у м. Львові позивачем не проводилось, про що інспекція ДАКБ у м. Львові повідомлялась. Зазначив, що всередині ангару здійснено залиття фундаменту під обладнання, яке не є мобільним та потребує опори, а також здійснено поточні ремонтні роботи з підтримання належного стану приміщення та можливості його використання відповідно до статутної мети та предмету діяльності ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс».
Постановою Сихівського районного суду міста Львова від 21 червня 2017 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року, позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем жодних будівельних робіт з капітального ремонту на об'єкті по вул. Шевченка, 327-Г у м. Львові не проводилось, а тому постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності є необґрунтованою та підлягає скасуванню.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Інспекція ДАБК у м. Львові звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанови Сихівського районного суду міста Львова від 21 червня 2017 року та Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року, прийняти нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.
У касаційній скарзі зазначається, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що Інспекція ДАБК у м. Львові діяла у межах повноважень та з метою реалізації функцій, визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», та у ході проведення позапланової перевірки виявила самочинне проведення будівельних робіт з облаштування фундаментів під брикетувальний прес без дозвільних документів на право виконання будівельних робіт, що є порушенням вимог статті 376 Цивільного кодексу України та пункту 2 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Від ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс» надійшов відзив на касаційну скаргу Інспекції ДАБК у м. Львові, в якому міститься заперечення проти касаційних вимог та вказується на законність рішень судів попередніх інстанцій.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 06 березня 2017 року посадовою особою Інспекції ДАБК у м. Львові проведено позапланову перевірку на об'єкті - складське приміщення (ангар) по вул. Шевченка, 327-Г у м. Львові, яке на підставі договорів купівлі-продажу від 10 жовтня 2016 року належить ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс». За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 06 березня 2017 року, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06 березня 2017 року, припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 06 березня 2017 року та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 06 березня 2017 року. На підставі вищевказаних акта перевірки та протоколу винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 17 березня 2017 року № 006-вих-1390/37, якою ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс» було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом третім пункту 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 57600 грн.
В акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 06 березня 2017 року зазначено, що ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс» проведено будівельні роботи з облаштування фундаментів під брикетувальний прес, а також проведено заміну вікон, влаштування бетонної підлоги, проведено ремонт покрівлі та обшивки стін. На цій підставі Інспекцією ДАБК у м. Львові зроблено висновок, що вказані види робот є будівництвом, зокрема, реконструкцією, у зв'язку з чим їх проведення без реєстрації декларації про проведення підготовчих та будівельних робіт є порушенням вимог статті 376 Цивільного кодексу України та пункту 2 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс» станом на 21 березня 2017 року подано для реєстрації до Інспекції ДАКБ у м. Львові декларацію про початок будівельних робіт на об'єкті по вул. Шевченка, 327-Г у м. Львові, відповідь з даного приводу від інспекції не надходила.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанови Сихівського районного суду міста Львова від 21 червня 2017 року та Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження Інспекції ДАКБ у м. Львові у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 533).
Відповідно до частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль -сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Згідно пункту 1 частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню.
Як вбачається зі змісту оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій, дотримання відповідачем порядку проведення позапланової перевірки, а також оформлення її результатів ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс» не оскаржувалось. Предметом оскарження у справі є відсутність підстав для застосування до позивача штрафних санкцій за порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. На підставі встановлених обставин справи, суди попередніх інстанцій дійшли до висновку, що проведені ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс» роботи належать до поточного ремонту, відтак, підстави для винесення оскаржуваної постанови були відсутні, у зв'язку з чим її визнано протиправною та скасовано. Колегія суддів погоджується з таким висновком судів попередніх інстанцій, виходячи із наступного.
Відповідно до ДБН В.3.2-2-2009 «Житлові будинки. Реконструкція та капітальний ремонт» капітальний ремонт - ремонт житлового будинку з метою відновлення його ресурсу з заміною за необхідності конструктивних та огороджувальних елементів, систем інженерного обладнання, а також поліпшення його експлуатаційних показників.
Відповідно до листа Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 15 липня 2009 року № 9/9-1056 «Щодо віднесення ремонтно-будівельних робіт до капітального чи поточного ремонту» поточний ремонт - це комплекс ремонтно-будівельних робіт, який передбачає систематичне та своєчасне підтримання експлуатаційних якостей та попередження передчасного зносу конструкцій і інженерного обладнання.
У свою чергу, капітальний ремонт - це комплекс ремонтно-будівельних робіт, який передбачає заміну, відновлювання та модернізацію конструкцій і обладнання будівель у зв'язку з їх фізичною зношеністю та руйнуванням, поліпшення експлуатаційних показників, а також покращення планування будівлі і благоустрою території без зміни будівельних габаритів об'єкту. Капітальний ремонт передбачає призупинення на час виконання робіт експлуатації будівлі в цілому або її частин (за умови їх автономності).
Якщо будівля в цілому не підлягає капітальному ремонту, комплекс робіт поточного ремонту може враховувати окремі роботи, які класифікуються як такі, що відносяться до капітального ремонту (крім робіт, які передбачають заміну та модернізацію конструктивних елементів будівлі).
Таким чином, метою проведення робіт з поточного ремонту є поліпшення експлуатаційних показників будівлі, покращання її планування та благоустрою території без зміни будівельних габаритів об'єкта. Капітальний ремонт передбачає призупинення на час виконання робіт експлуатації будівлі в цілому або її частин (за умови їх автономності). У свою чергу, проведення поточного ремонту передбачає систематичне та своєчасне підтримання експлуатаційних якостей та попередження передчасного зносу конструкцій і інженерного обладнання.
Перелік робіт, які віднесено до капітального та поточного ремонту, визначено у наказі Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства «Про затвердження Примірного переліку послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій та послуг з ремонту приміщень, будинків, споруд» від 10 серпня 2004 року № 150 (далі - Перелік № 150).
Так, відповідно до пункту 1.2 поточний ремонт включає, зокрема:
охорону фундаментів від розмивання шляхом ремонту та відновлення в деяких місцях вимощення, що осіло;
дрібний ремонт бетонних та залізобетонних стін в окремих місцях;
часткове виправлення дранкової покрівлі в місцях протікання, ремонт тесової покрівлі та покрівлі з покрівельної стружки з частковою заміною трухлявих дощок;
ремонт та заміна окремих віконних і дверних блоків;
заміна розбитого пошкодженого віконного та дверного скла в допоміжних приміщеннях будинку та місцях загального користування тощо.
У свою чергу до капітального ремонту відповідно до пункту 2 Переліку № 150 віднесено, зокрема:
перемурування та підсилення фундаментів під зовнішніми та внутрішніми стінами та стовпами кам'яних і дерев'яних будівель, які не пов'язані з надбудовою будівлі;
ремонт кам'яних стін та ремонт кам'яного облицювання цоколю та стін;
заміна старої обшивки та засипки каркасних будинків тощо.
Зі змісту наведених положень Переліку № 150 убачається, що поняття «капітальний ремонт» і «поточний ремонт» збігаються за назвою виконуваних робіт, проте при капітальному ремонті експлуатація будівлі за цільовим призначенням призупиняється, а при поточному ремонті ні.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, що міститься у постанові від 27 лютого 2012 року у справі № 21-419а11.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс» проведено роботи з облаштування фундаментів під обладнання, яке не є мобільним та потребує опори, а також здійснено ремонтні роботи з підтримання належного стану приміщення та можливості його подальшого використання відповідно до статутної мети та предмету діяльності позивача у справі.
З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, виконані ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс» роботи відносяться до поточного ремонту та не потребують отримання дозволу від контролюючих органів, відтак, постанова № 0006-вих-1390/37 від 17 березня 2017 року про накладення штрафу на ЛКП «ТФ «Львівспецкомунтранс» за правопорушення у сфері містобудівної діяльності винесена безпідставно та підлягає скасуванню.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).
У справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним (Beyeler v. Italy № 33202/96).
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,
Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові залишити без задоволення.
Постанову Сихівського районного суду міста Львова від 21 червня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: Н.В. Коваленко
Л.Л. Мороз