Іменем України
27 червня 2018 року
Київ
справа №522/10650/17
адміністративне провадження №К/9901/50742/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Кравчука В.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Приватного малого підприємства «СТАРТ» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Приморської районної адміністрації Одеської міської ради, третя особа - Фонд державного майна України в Одеській області про скасування наказу та визнання розпорядження незаконним за касаційною скаргою Приватного малого підприємства «СТАРТ» на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Вербицької Н.В., Джабурії О.В., Кравченка К.В. від 11 квітня 2018 року,
У червні 2017 року приватне мале підприємство «СТАРТ» (далі - ПМП «СТАРТ», позивач) звернулося до суду з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК ОМР), Приморської районної адміністрації ОМР, третя особа - Регіональне відділення Фонду державного майна України в Одеській області, у якій просило:
- скасувати винесений 31 травня 2017 року управлінням ДАБК ОМР наказ № 01-13/218, яким було скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 28 квітня 2017 року № ОД 08217118551, відносно реконструкції нежитлових приміщень павільйону за адресою: м. Одеса, вул. Ольгіївська, буд. 37.
- зобов'язати управління ДАБК ОМР відновити реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 28 квітня 2017 року № ОД 08217118551, відносно реконструкції нежитлових приміщень павільйону за адресою: м. Одеса, вул. Ольгіївська, буд. 37.
- визнати розпорядження Приморської районної адміністрації ОМР від 07 червня 2017 року № 236 незаконним.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що управлінням ДАБК ОМР порушено встановлений законом порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, внаслідок чого представник підприємства не був присутній при проведення перевірки та був позбавлений можливості зазначити про свої заперечення. Крім того, позивач вважає, що перевірка здійснена за відсутністю для цього законних підстав, без погодження з Державною регуляторною службою. Всі дані декларації про початок виконання будівельних робіт є достовірними та зворотні доводи управління ДАБК є непідтвердженими.
Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 20 листопада 2017 року позов задоволено частково, зокрема: скасовано наказ управління ДАБК ОМР № 01-13/218 від 31 травня 2017 року, яким скасована реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт від 28 квітня 2017 року № ОД 08217118551, що подана ПМП «СТАРТ» щодо реконструкції нежитлового приміщення павільйону за адресою: м. Одеса, вул. Ольгіївська, 37; визнано незаконним розпорядження Приморської районної адміністрації від 07 червня 2017 року № 236 «Про демонтаж тимчасової металевої огорожі, встановленої за адресою: м. Одеса, вул. Ольгіївська, 37». В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Часткового задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з порушення управлінням ДАБК ОМР процедури призначення та проведення перевірки.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2018 року апеляційну скаргу Управління ДАБК ОМР задоволено, рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове рішення, яким в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Задовольняючи апеляційну скаргу, Одеський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що доводи позивача зводяться до обставин порушення управлінням ДАБК ОМР процедури призначення позапланової перевірки, а саме її призначення без погодження з Державною регуляторною службою, як того вимагає частина друга статті 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 30 листопада 2016 року № 1728-VIII, та її проведенням за відсутності забудовника. Апеляційний суд дійшов до висновку, що вказані доводи, з якими помилково погодився суд першої інстанції, не є достатніми підставами для визнання незаконними рішень органу владних повноважень, які прийняті на підставі висновків акта перевірки.
Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ПМП «СТАРТ» звернулось з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2018 року та залишити у силі постанову Приморського районного суду м. Одеси від 20 листопада 2017 року.
У касаційній скарзі зазначається, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки безпідставності оскаржуваного наказу про скасування декларації про початок будівельних робіт, оскільки управління ДАБК ОМР дійшло необґрунтованого висновку про те, що у декларації зазначені недостовірні відомості. Крім того, скаржник зазначив, що апеляційний суд не врахував встановлені судом першої інстанції порушення процедури проведення відповідачем перевірки, зокрема, її непогодження з Державною регуляторною службою.
Від управління ДАБК ОМР відзиву на касаційну скаргу ПМП «СТАРТ» не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт з реконструкції нежитлових приміщень павільйону, зареєстрованої Управлінням ДАБК ОМР від 28 квітня 2017 року № ОД 082171181551, департаментом надано дозвіл ПМП «СТАРТ» на реконструкцію нежитлових приміщень павільйону за адресою: м. Одеса, вул. Ольгіївська, буд. 37, та встановлення тимчасової огорожі за вказаною адресою.
На підставі наказу начальника Управління ДАБК ОМР № 01-13/1ДАБК від 03 січня 2017 року, наказу Управління ДАБК ОМР № 01-13/211ДАБК від 30 травня 2017 року та звернення юридичної особи № 01-10/233-ЗГ від 30 травня 2017 року (лист Департаменту комунальної власності від 29 травня 2017 року № 01-13/2296) проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ПМП«СТАРТ» щодо реконструкції нежитлових приміщень павільйону за адресою: м. Одеса, вул. Ольгіївська, буд. 37.
30 травня 2017 року Управлінням ДАБК ОМР було видане направлення № 000555 для проведення позапланової перевірки на об'єкті реконструкції нежитлових приміщень павільйону за адресою: м. Одеса, вул. Ольгіївська, буд. 37, замовником ПМП «СТАРТ». Строк дії направлення вказано з 30 травня по 06 червня 2017 року.
30 травня 2017 року головним спеціалістом інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК ОМР та заступником начальника інспекційного відділу № 1 Управління ДАБК ОМР було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ПМП «СТАРТ» щодо реконструкції нежитлових приміщень павільйону за адресою: м. Одеса, вул. Ольгіївська, буд. 37, про що складено відповідний акт.
У даному акті вказано, що в декларації про початок будівельних робіт № ОД 082171181551 від 28 квітня 2017 року надані недостовірні дані, а саме: виявлені розбіжності в частини намірів забудови та фактично здійснюваних будівельних робіт, оскільки у декларації заявлено реконструкцію об'єкта, в той час як на місці проведення перевірки виявлено демонтаж будівлі, що є ознакою нового будівництва, що потребує надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки відповідно до норм містобудівного законодавства.
Також наказом Управління ДАБК ОМР № 01-13/218ДАБК від 31 травня 2017 року скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД082171181551 від 28 квітня 2017 року з реконструкції нежитлових приміщень павільйону за адресою: м. Одеса, вул. Ольгіївська, буд. 37, замовник - ПМП «СТАРТ».
07 червня 2017 року Приморською районною адміністрацією ОМР винесено розпорядження № 236 «Про демонтаж тимчасової металевої огорожі, встановленої за адресою: м. Одеса, вул. Ольгіївська, буд. 37», яким зобов'язано позивача до 09 червня 2017 року демонтувати тимчасову металеву огорожу, яка встановлена за вищевказаною адресою.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2018 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження управління ДАБК ОМР у спірних правовідносинах та порядок їх реалізації визначаються, зокрема, законами України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VІ), «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон № 208/94-ВР), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).
Відповідно до частин першої та другої статті 36 Закону № 3038-VІ право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації.
Частиною сьомою цієї ж статті встановлено підстави скасування декларації про початок виконання будівельних робіт, до яких, зокрема, віднесено: встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об'єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об'єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що реєстрація декларації про початок будівництва є обов'язковою умовою для початку виконання будівельних робіт. Відповідальність за повноту та достовірність інформації, наведеної в декларації, несе замовник будівництва (особа, яка подає декларацію).
Відповідно до частини другої статті 39-1 Закону № 3038-VІ у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.
Аналізуючи наведені законодавчі норми колегія суддів зазначає, що за умови наявності належним чином зареєстрованої декларації про початок будівельних робіт обставини виявлення у вказаних деклараціях недостовірних даних, які дозволяють кваліфікувати об'єкт як самочинне будівництво, є підставою для скасування реєстрації цих декларацій самою інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю.
Тобто підставами для скасування реєстрації декларацій про початок будівельних робіт чи про готовність об'єкта до експлуатації є виявлення у деклараціях недостовірних даних, внесених замовником, які дають підстави кваліфікувати об'єкт будівництва як самочинне будівництво.
Частиною першою статті 376 Цивільного кодексу України встановлено, що житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, згідно декларації, зареєстрованої управлінням ДАБК ОМР 28 квітня 2017 року № ОД082171181551 вбачається намір ПМП «Старт» здійснити реконструкцію нежитлових приміщень павільйону за адресою: м. Одеса, Приморський район, вул. Ольгіївська, 37.
Поняття реконструкції надано у ДБН А.2.2-3-2012 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», затверджених наказом Мінрегіонрозвитку України від 03 березня 2012 року № 98.
Так, у пункті 3.10 ДБН А.2.2-3-2012 визначено, що реконструкція - це перебудова введених експлуатацію в установленому порядку об'єктів будівництва, яка передбачає удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації для проживання, якості послуг, зміну основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність, функціональне призначення, геометричні розміри тощо).
Реконструкція передбачає збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій та призупинення на час виконання робіт експлуатації об'єкта в цілому або його частин.
Саме виходячи із сутності поняття реконструкції об'єкта, неможливості виходу забудовника за межі площі забудови, законодавець встановив певні виключення щодо наявності у такого забудовника права власності чи користування земельною ділянкою.
Так, відповідно до частини четвертої статті 34 Закону № 3038-VI реконструкція, реставрація або капітальний ремонт об'єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані, реконструкція або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв'язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення, а також комплексна реконструкція кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду і нове будівництво об'єктів інженерно-транспортної інфраструктури відповідно до містобудівної документації на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності можуть здійснюватися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.
Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, забудовник демонтував повністю нежитлові приміщення павільйону за адресою: м. Одеса, вул. Ольгіївська, буд. 37. Вказані обставини підтверджені актом перевірки від 30 травня 2017 року та фотофіксацією місця будівництва, зробленого управлінням ДАБК.
Крім того, апеляційним судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у розділі 1.3 проекту будівельних робіт передбачено влаштування стрічкового фундаменту під стіні та несучі колони, здійснення кладки зовнішніх стін, зведення несучих колон з монолітного бетону. Також згідно проекту реконструкції нежитлового приміщення площа забудови становить 186,58 кв. м, яка є більшою, ніж існувала до реконструкції (154 кв. м) на 32,58 м.
Виконання нового будівництва вимагає від забудовника отримання земельної ділянки, на якій планується будівництво, у власність чи користування з правом її забудови.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, земельна ділянка, на якій розміщувалось нежитлове приміщення павільйону та якій номінально присвоєна адреса напроти розташованого житлового будинку в м. Одеса, вул. Ольгіївська, буд. 37, фактично розташована у Мечніковському сквері в м. Одесі, та відповідно до статті 51 Земельного кодексу України, пункту 3.4 розділу 3 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я від 19 червня 1996 р. № 173, відноситься до земель рекреаційного призначення, що передбачає окремий порядок використання таких земель.
На цій підставі апеляційний суд дійшов до висновку, що відомості, викладені в декларації, зареєстрованої Управлінням ДАБК Одеської міської ради 28 квітня 2017 року № ОД082171181551 містять недостовірні дані щодо намірів забудови та фактично виконаних будівельних робіт, що є законною підставою для скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт. Колегія суддів погоджується з таким висновком.
Стосовно доводів скаржника про порушення Управлінням ДАБК ОМР процедури призначення позапланової перевірки, а саме її призначення без погодження з Державною регуляторною службою, колегія суддів зазначає наступне.
Частина друга статті 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначає, що позаплановий захід державного нагляду (контролю) проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням з Державною регуляторною службою.
Разом з тим, статтею 6 цього Закону встановлено, що його дія не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю), зокрема, органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду). Відтак, на момент проведення перевірки Управління ДАБК ОМР не мало зобов'язання щодо погодження заходу перевірки з Державною регуляторною службою.
На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що вказаний довід не є підставою для скасування наказу Управління ДАБК ОМР від 31 травня 2017 року № 01-13/218, яким скасовано декларацію про початок будівництва.
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення апеляційного суду у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення апеляційного суду, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,
Касаційну скаргу Приватного малого підприємства «СТАРТ» залишити без задоволення.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: Н.В. Коваленко
В.М. Кравчук