Іменем України
29 травня 2018 року
м. Київ
Справа № 495/5913/14-а
Провадження № 11-298апп18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Кібенко О. Р.,Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П.,Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В.,Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційні скарги Колективного підприємства «Агропромтехніка» (далі - КП «Агропромтехніка»), ОСОБА_3 та ОСОБА_4 на постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 20 листопада 2014 року (суддя Матяш Т. Л.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року (судді Танасогло Т. М., Бойко А. В., Яковлєв О. В.) у справі № 495/5913/14-а за позовом КП «Агропромтехніка» до Білгород-Дністровської міської ради (далі - Міськрада), виконавчого комітету Міськради,треті особи: ОСОБА_3, ОСОБА_4, про визнання протиправними та скасування рішень і
У серпні 2014 рокуКП «Агропромтехніка» звернулося до суду з позовом до Міськради та виконавчого комітету Міськради, у якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просило визнати протиправними та скасувати рішення:
- Міськради від 05 червня 2014 року № 983-VI «Про встановлення цільового призначення земельної ділянки та надання дозволу виконавчому комітету Білгород-Дністровської міської ради на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування для створення зеленої зони та спортивного майданчику загального користування»;
- виконавчого комітету Міськради від 11 вересня 2014 року № 462 «Про надання тимчасової адреси земельній ділянці, що відводиться в постійне користування для створення зеленої зони та спортивного майданчику».
Позов мотивовано тим, що оскаржувані рішення є протиправними й такими, що порушують права та інтереси позивача, у зв'язку із чим підлягають скасуванню.
Білгород-Дністровський міськрайонний суд Одеської області постановою від 20 листопада 2014 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року, у задоволенні адміністративного позову відмовив.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, КП «Агропромтехніка»,треті особи ОСОБА_3 та ОСОБА_4 подали касаційні скарги на ці рішення.
У касаційній скарзі КП «Агропромтехніка» указує, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що у зв'язку з продажем частини нерухомого майна КП «Агропромтехніка» втратило право користування землею, яка була надана йому згідно з державним актом на право постійного користування землею, а тому на теперішній час згода позивача на вилучення земельної ділянки не потрібна. Просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове - про задоволення позову.
На обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_3 та ОСОБА_4 зазначають, що суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи не звернули уваги на те, що правовідносини, які склалися між сторонами, стосуються права та підстав набуття права на спірну земельну ділянку. Міськрада владних управлінських функцій не здійснювала й суб'єктом владних повноважень у цих відносинах не була, а тому суди зробили помилковий висновок про те, що позов у цій справі може бути розглянутий за правилами, установленими Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України). ОСОБА_3 та ОСОБА_4 просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та закрити провадження у справі.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 23 червня 2015 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
У січні 2018 року касаційні скарги КП «Агропромтехніка», а також ОСОБА_3 та ОСОБА_4 передано на розгляд Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 13 березня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 30 березня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України.
Відповідачі відзивів на касаційні скарги не подали.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційних скаргах доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги КП «Агропромтехніка» та повного задоволення касаційної скарги ОСОБА_3 і ОСОБА_4
Суди попередніх інстанцій установили, що 14 липня 1993 року КП «Агропромтехніка» набуло право власності на цілісний майновий комплекс, розташований за адресою: АДРЕСА_1, відповідно до договору купівлі-продажу, посвідченого Білгород-Дністровською районною державною нотаріальною конторою за реєстровим № 1-2136.
На підставі рішення Міськради від 28 серпня 1997 року № 236-ХХШ, згідно з яким КП «Агропромтехніка» передано в користування земельну ділянку площею 4,467 га для розміщення промислової бази, 22 квітня 1998 року КП «Агропромтехніка» було видано державний акт на право постійного користування землею серії І-ОД № 000073, який зареєстрований у Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 72.
Міськрада рішенням від 05 червня 2014 року № 983-VІ «Про встановлення цільового призначення земельної ділянки та надання дозволу виконавчому комітету Білгород-Дністровської міської ради на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування для створення зеленої зони та спортивного майданчику загального користування» встановила відповідно до форми № 6-зем цільове призначення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,5 га, яка згідно з доданими графічними матеріалами розташована в АДРЕСА_1, як землі, що використовуються для відпочинку, та інші відкриті землі, у тому числі зелені насадження загального користування; доручила виконавчому комітету Міськради присвоїти цій земельній ділянці адресу та надала йому дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки в постійне користування для створення зеленої зони та спортивного майданчику загального користування.
11 вересня 2014 року виконавчий комітет Міськради прийняв рішення № 462 про присвоєння тимчасової адреси земельній ділянці, що відводиться в постійне користування для створення зеленої зони та спортивного майданчику й розташована на АДРЕСА_1.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог КП «Агропромтехніка», суд першої інстанції керувався тим, що позивач не обґрунтував належними доказами право постійного користування чи власності певною частиною земельної ділянки, яка залишилась у позивача після продажу часток цілісного майнового комплексу фізичним та юридичним особам. У зв'язку із цим суд дійшов висновку, що позивач не довів порушень своїх прав та інтересів.
Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції, вважаючи їх такими, що відповідають вимогам Земельного кодексу Українита Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».
При цьому, розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» указав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржених рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Як установлено матеріалами справи, КП «Агропромтехніка» звернулося до адміністративного суду з позовом про скасування рішення Міськради, яким встановлено цільове призначення земельної ділянки та надано дозвіл виконавчому комітету Міськради на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування для створення зеленої зони та спортивного майданчику загального користування.
Виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою позивача з правомірністю розпорядження органом місцевого самоврядування цією земельною ділянкою, оскільки КП «Агропромтехніка» вважає, що земельна ділянка, стосовно якої Міськрада прийняла рішення, перебуває в його постійному користуванні.
Крім того, з матеріалів справи вбачається, що на спірній земельній ділянці розташовані об'єкти нерухомості, які раніше входили до складу цілісного майнового комплексу, однак в подальшому були відчужені КП «Агропромтехніка» фізичним та юридичним особам.
Отже, у цій справі існує невирішений спір про право на земельну ділянку, що виключає можливість його розгляду за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права власності (постійного користування) на земельну ділянку.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Оскільки спірні правовідносини пов'язані із захистом порушеного права користування земельною ділянкою, враховуючи наявність у справі інтересів ОСОБА_3 та ОСОБА_4, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України в указаній редакції суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі абзацу першого частини першої статті 354 КАС України в згаданій редакції суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 344, 349, 354, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
1. Касаційну скаргу Колективного підприємства «Агропромтехніка» задовольнити частково; касаційну скаргу ОСОБА_3 та ОСОБА_4 задовольнити повністю.
2. Постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 20 листопада 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. С. Золотніков
Судді: С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук Л. І. Рогач
Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
О. Р. Кібенко О. М. Ситнік
В. С. Князєв В. Ю. Уркевич
Л. М. Лобойко О. Г. Яновська
Н. П. Лященко
Повний текст постанови підписано 22 червня 2018 року.