Іменем України
20 червня 2018 року
м. Київ
справа №826/13109/16
адміністративне провадження №К/9901/37437/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М.,
суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 20.06.2017 року та ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 03.10.2017 року у справі №826/13109/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Луганське енергетичне об'єднання" до Кабінету Міністрів України, треті особи: Державне підприємство "Енергоринок", Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання незаконним та нечинним з моменту прийняття абзаца 4 пункту 1 Змін, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 07.05.2015 №263, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2016 №368, встановив:
І. ПРОЦЕДУРА
1. Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м.Києва з позовом, в якому просить визнати незаконним та нечинним з моменту прийняття абзац четвертий пункту 1 Змін, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 7 травня 2015 року №263, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2016 року №368.
2. Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 20.06.2017 року позовні вимоги задоволені повністю, визнано незаконною та нечинним з моменту прийняття абзац 4 пункту 1 Змін, що вносяться до Постанови Кабінету Міністрів України від 07.05.2015 року №263, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2016 року №368.
3. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 03.11.2017 року апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України залишено без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва - без змін.
4. Відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України 25.10.2017 року з Касаційною скаргою на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 20.06.2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03.10.2017 року.
5. У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання п.п. 1, 7 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України адміністративну справу передано до Верховного Суду.
6. Ухвалою від 11.06.2018 справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні на 20.06.2018.
7. Відповідач клопотав справу розглядати за його участю 19.06.2018 таке ж клопотання заявив позивач. Проте, відповідно до ст. 343 КАС України попередній судовий розгляд проводиться без повідомлення сторін. Тому сторони в судове засідання не викликалися.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Позивач здійснює господарську діяльність на території Луганської області з постачання електричної енергії на підставі ліцензій НКРЕ України від 20.04.2006 року серії АБ №220851 та з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами на підставі ліцензії НКРЕ від 20.04.2006 року серії АБ №220850.
9. Відповідно до ліцензій, Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з постачання електричної енергії за регульованим тарифом, затверджених Постановою Національної комісії з питань регулювання електроенергетики України від 13.06.1996 №15/1, позивач здійснює підприємницьку діяльність з постачання електричної енергії кінцевим споживачам на території розміщення своїх місцевих (локальних) електричних мереж Луганської області.
10. Територія здійснення ліцензованої діяльності - територія Луганської області без виключення.
11. 28.03.2007 року між ДП "Енергоринок" (продавець) та ТОВ "Луганське енергетичне об'єднання" (покупець) було укладено договір №3969/02, предметом якого були купівля-продаж електричної енергії на території Луганської області.
12. Статтею 23 Закону України «Про електроенергетику» визначено забезпечення енергопостачання в умовах надзвичайного стану, особливого періоду та у разі надзвичайних ситуацій в об'єднаній енергетичній системі України.
13. Частиною 4 ст.23 Закону України "Про електроенергетику" Кабінету Міністрів України надані повноваження щодо встановлення особливостей регулювання правових, економічних та організаційних відносин, пов'язаних з продажем електричної енергії з оптового ринку електричної енергії України на тимчасово окуповану територію та на територію, де органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, а також відносин, пов'язаних з виробництвом, передачею, розподілом, постачанням, купівлею, продажем і використанням електричної енергії на тимчасово окупованій території та на території, де органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження та визначення переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження.
14. На виконання вказаної норми закону Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 07.05.2015 року №263 «Про особливості регулювання відносин у сфері електроенергетики на території, де органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження» (далі - Постанова №263), абзацом 3 пункту 1 якої установлено, зокрема, що різниця перетоків електричної енергії враховується окремо за Донецькою та Луганською областями в точках обліку, які розташовані на контрольованій території.
15. На виконання постанови КМУ від 07.05.2015 № 263 "Про особливості регулювання відносин у сфері електроенергетики на території, де органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження", згідно із якої купівля та продаж електричної енергії з 01 травня 2015 року здійснюється на неконтрольованій території Луганської області ТОВ "Луганське енергетичне об'єднання", між останнім та ДП "Енергоринок" укладено договір від 31.08.2015 № 11572/01, відповідно до якого ДП "Енергоринок" зобов'язалося продавати, а ТОВ "Луганське енергетичне об'єднання" - купувати різницю перетоків електричної енергії (обсяг електричної енергії, фактично переміщений з контрольованої території на неконтрольовану та з неконтрольованої території на контрольовану), переміщену з контрольованої території на неконтрольовану, та здійснювати її оплату відповідно до умов цього договору.
16. Постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2016 року №368 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 7 травня 2015 року №263» (далі - Постанова №368) та абзац третій пункту 1 замінено абзацами, зокрема, абзацем 4: «розрахунки з оптовим постачальником електричної енергії за електричну енергію публічного акціонерного товариства «ДТЕК Донецькобленерго» і товариства з обмеженою відповідальністю «Луганське енергетичне об'єднання», що постачається на неконтрольовану територію, здійснюються на поточний рахунок із спеціальним режимом використання як першочергові в обсягах загальних платежів за Донецькою та Луганською областями відповідно».
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
17. Позивач зазначив, що оскаржуваний нормативно-правовий акт прийнято відповідачем з порушенням норм чинного законодавства та з перевищенням повноважень.
18. Зокрема, позивач вважає, що внесення оскаржуваних змін було здійснено відповідачем без наявності повноважень, передбачених ч.4 ст.23 Закону України "Про електроенергетику", адже вказаною нормою повноваження Кабінету Міністрів України здійснювати регулювання правовідносин пов'язаних з продажем електричної енергії з оптового ринку на тимчасово окупованій території та на території, де органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження територіально розповсюджувались відповідним переліком.
19. В той же час, оскаржувана постанова регулює правовідносини, які виникають за межами тимчасово окупованої території та території, де органи державної влади тимчасово не здійснюють, або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження.
20. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог та зазначав, що Кабінет Міністрів України було наділено повноваженнями щодо винесення оскаржуваної постанови частиною 4 ст. 23 Закону України "Про електроенергетику".
21. Крім того, відповідач наполягав, що внесенням оскаржуваних змін порядок здійснення розрахунків з оптовим постачальником електричної енергії не змінювався.
22. ДП "Енергоринок" та Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг заперечували проти задоволення позовних вимог, з огляду на те, що оскаржуваний нормативно-правовий акт прийнятий в межах повноважень наданих Кабінету Міністрів України, а визначення черговості платежів не впливає на права і законні інтереси позивача.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
23. Приймаючи рішення про повне задоволення позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що спірним абзацем 4 пункту 1 Постанови 368 від 25.05.2016 року "Про внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України №263 від 07.05.2015 року" встановлено, що розрахунки з оптовими постачальниками електричної енергії за електричну енергію публічного акціонерного товариства "ДТЕК Донецькобленерго" і товариства з обмеженою відповідальністю "Луганське енергетичне об'єднання", що постачається на неконтрольовану територію, здійснюється на поточний рахунок із спеціальним режимом використання як першочергові в обсягах загальних платежів за Донецькою та Луганською областями відповідно.
24. Території, на яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, не охоплюють Донецьку та Луганську області цілком, а відповідний перелік населених пунктів визначено Постановою Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2014 року №1085-р "Перелік населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення".
25. З огляду на викладене, судом першої інстанції зроблено висновок, що встановивши абзацом 4 пункту 1 Постанови №368 черговість розрахунків з оптовими постачальниками електричної енергії на всій території Донецької та Луганської областей, а не лише на території, де органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, відповідач вийшов за межі повноважень, передбачених ст.23 Закону України "Про електроенергетику".
26. Також, судом першої інстанції було досліджено порядок прийняття оскаржуваного нормативно-правового акту та не встановлено порушень.
27. Відмовляючи у задоволенні апеляційної скарги Кабінету Міністрів України та залишаючи без змін постанову суду першої інстанції, апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
28. У касаційній скарзі відповідач не погоджується з рішеннями першої та апеляційної інстанцій, вважає, що судами надано помилкову правову оцінку обставинам у справі з наступних підстав.
29. Відповідач вважає помилковим висновки судів щодо відсутності у позивача повноважень на внесення відповідних змін до Постанови №263 з посиланням на ч.4 ст.23 Закону України "Про електроенергетику".
30. Зокрема, відповідач вважає, що черговість та порядок розподілу коштів, які надходять на поточний рахунок зі спеціальним режимом використання позивача встановлювався НКРЕКП, а не відповідачем.
31. Окрім того, відповідач вважає, що процедури проведення розрахунків на оптовому ринку електричної енергії не зазнали змін, адже оскаржуваний нормативно-правовий акт було прийнято з метою реалізації повноважень та узгоджується з нормами ст.15-1 Закону України "Про електроенергетику", а порядок зарахування коштів проводиться відповідно до встановленого алгоритму оптового ринку електричної енергії.
32. В касаційній скарзі відповідачем також наведено факт неврахування та не дослідження судами першої та апеляційної інстанцій моменту з якого нормативно-правовий акт визнано нечинним та не здійснено аналіз правовідносин, які виникли з моменту його прийняття, доцільності їх збереження. Це, на думку відповідача, суперечить Постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 року №7 "Про судове рішення в адміністративній справі".
33. Від позивача відзив на касаційну скаргу не надходив.
34. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг підтримала позицію відповідача та вважає, що рішення судів попередніх інстанцій були прийняті з порушенням норми матеріального та процесуального права. На думку Комісії, у відповідача були встановлені законом повноваження на прийняття оскаржуваного нормативно-правового акту, а порядок перерахування коштів регулюється відповідними постановами НКРЕКП.
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
35. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне зазначити наступне.
36. Щодо доводів, викладених у п.29, 30, 31, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли вірного висновку, що відповідач прийняв оскаржувану норми без повноважень, встановлених законом.
37. У ч.1 ст.15 Закону України "Про електроенергетику" встановлено, що купівля всієї електричної енергії, виробленої на електростанціях, потужність чи обсяг відпуску яких перевищують граничні показники (крім випадків, передбачених цим Законом), та весь її оптовий продаж здійснюються на оптовому ринку електричної енергії України. Функціонування інших оптових ринків електричної енергії в Україні забороняється. Оптовий ринок електричної енергії України створюється на підставі договору, який визначає мету та умови діяльності, права і обов'язки сторін. Договір погоджується з центральними органами виконавчої влади, що реалізують державну політику в електроенергетичному комплексі, національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Антимонопольним комітетом України.
38. Між позивачем та ДП "Енергоринок" було укладено договори купівлі-продажу електричної енергії, які регулюють господарські відносини між сторонами на підконтрольній Україні території та на тимчасово окупованій території Луганської області відповідно.
39. Правове регулювання порядку розрахунків на оптовому ринку електричної енергії на території України здійснюється у відповідності до ст.15-1 Закону України "Про електроенергетику".
40. Водночас відповідно до ст. 23 вказаного Закону особливості регулювання правових, економічних та організаційних відносин, пов'язаних з продажем електричної енергії з оптового ринку електричної енергії України на тимчасово окуповану територію та на територію, де органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, а також відносин, пов'язаних з виробництвом, передачею, розподілом, постачанням, купівлею, продажем і використанням електричної енергії на тимчасово окупованій території та на території, де органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, встановлюються Кабінетом Міністрів України. Перелік населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, визначається Кабінетом Міністрів України.
41. На виконання цієї норми особливості регулювання відносин у сфері електроенергетики визначені Постановою Кабінету Міністрів України від 07.05.2015 № 263 «Про особливості регулювання відносин у сфері електроенергетики на території, де органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження».
42. Відповідно до ст.15-1 Закону України "Про електроенергетику" розрахунки на оптовому ринку електричної енергії здійснюються за допомогою: поточних рахунків із спеціальним режимом використання та поточних рахунків із спеціальним режимом використання для погашення заборгованості.
43. Кошти з поточних рахунків із спеціальним режимом використання енергопостачальників, що здійснюють господарську діяльність з постачання електричної енергії на закріпленій території, перераховуються згідно з алгоритмом оптового ринку електричної енергії виключно на: поточний рахунок із спеціальним режимом використання оптового постачальника електричної енергії; поточний рахунок підприємства, яке здійснює розподіл електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами; поточний рахунок енергопостачальника; поточний рахунок із спеціальним режимом використання для погашення заборгованості оптового постачальника електричної енергії.
44. Пунктом 7 Постанови Кабінету Міністрів України від 07.05.2015 № 263 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 7 травня 2015 р. № 263» передбачено здійснення розрахунків на неконтрольованій території у безготівковій формі через окремі поточні рахунки, відкриті в уповноваженому банку, та поточний рахунок із спеціальним режимом використання оптового постачальника.
45. Оскаржувану норму у Постанові Кабінету Міністрів України від 25.05.2016 № 368 викладено у наступній редакції:
"Розрахунки з оптовим постачальником електричної енергії за електричну енергію публічного акціонерного товариства "ДТЕК Донецькобленерго" і товариства з обмеженою відповідальністю "Луганське енергетичне об'єднання", що постачається на неконтрольовану територію, здійснюються на поточний рахунок із спеціальним режимом використання як першочергові в обсягах загальних платежів за Донецькою та Луганською областями відповідно".
46. Зі змісту вказаного абзацу вбачається, що відповідачем було виключено можливість здійснення розрахунків за продаж різниці перетоків електричної енергії між оптовим постачальником та відповідачем на неконтрольованій території на поточні рахунки, відкриті в установі банку.
47. Аналізуючи ці норми, суд приходить до висновку, що абзац 4 Постанови Кабінету Міністрів України від 25 травня 2016 р. № 368 змінює порядок розрахунків між позивачем та оптовим постачальником, а, отже, констатує наявність втручання у ці правовідносини.
48. З аналізу ч.4 ст.23 Закону України "Про електроенергетику" вбачається, що Кабінету Міністрів України надано повноваження регулювати правовідносини в сфері постачання електроенергії на певну територію (тимчасово окуповану території) та визначення цієї території.
49. На виконання вказаних повноважень відповідачем розпорядженням від 7 листопада 2014 р. № 1085-р "Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення" було затверджено перелік населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження (далі - Перелік).
50. Також для виконання повноважень, визначених у ст.23 Закону України "Про електроенергетику", відповідачем було прийнято постанову від 7 травня 2015 р. № 263 "Про особливості регулювання відносин у сфері електроенергетики на території, де органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження".
51. Отже, для здійснення відповідного правового регулювання відносин, передбачених ч.4 ст.23 Закону України "Про електроенергетику", необхідним є внесення відповідної території до Переліку.
52. Відповідно до Переліку територія Луганської області тимчасово окупована і знаходиться не під контролем державних органів частково.
53. Тобто, відповідно до ст.1 Закону України "Про електроенергетику" відносини в цій сфері регулюються цим законом, а особливості регулювання на тимчасово окупованій території встановлюються Кабінетом Міністрів України на підставі ч.4 ст.23 Закону.
54. З огляду на викладене, на думку суду, розповсюдження повноважень Кабінету Міністрів України на регулювання правових, економічних та організаційних відносин, пов'язаних з продажем електричної енергії з оптового ринку електричної енергії України на тимчасово окуповану територію має локальний характер і обмежується територіями, зазначеними в Переліку.
55. Отже, зазначаючи в оскаржуваній нормі "в обсягах загальних платежів за Донецькою та Луганською областями" без уточнення або обмеження територіями, зазначеними в Переліку, дія вказаної норми розповсюджується на правовідносини, що складаються на території усієї Луганської області і не відповідає Закону України "Про електроенергетику".
56. Таким, чином судами попередніх інстанцій вірно зроблено висновок, що відповідач вийшов за межі повноважень, наданих ч.4 ст.23 Закону України "Про електроенергетику".
57. Щодо доводів, викладених у п. 32, суд зазначає, що під час розгляду справи судами попередніх інстанцій питання часу, з якого оскаржувану норму необхідно визнавати нечинною, не було предметом дослідження, відповідні пояснення та заперечення з цього приводу не надавались сторонами і вказані заперечення було вперше викладено в касаційній скарзі 25.10.2017. Ці доводи виходять за межі підстав позову.
З огляду на це, суд вважає вказані доводи такими, що виходять за межі перегляду судом касаційної інстанції відповідно до ч.2 ст.342 КАС України.
58. Відповідно до ч.1 ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
59. Враховуючи, що судами попередніх інстанцій було вірно застосовано норми матеріального та процесуального права при ухваленні судових рішень, суд доходить до висновку в необхідності залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.
Керуючись ст. 343, 349, 350: 355, 356 КАС України, Суд -
Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 20.06.2017 року та ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 03.10.2017 року у справі №826/13109/16 - залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 20.06.2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03.10.2017 року у справі №826/13109/16 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий В.М. Кравчук
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя О.П. Стародуб