Іменем України
19 червня 2018 року
Київ
справа №808/2273/17
адміністративне провадження №К/9901/22790/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Степненської сільської ради Запорізького району Запорізької області (далі - Степненська сільрада) на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 5 вересня 2017 року у складі судді Лазаренка М.С. та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року у складі колегії суддів: Кругового О.О. (головуючий), суддів Прокопчук Т.С., Шлай А.В. у справі за позовом Степненської сільради до Запорізької обласної державної адміністрації, третя особа: Центральна виборча комісія, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, -
У липні 2017 року Степненська сільрада звернулася до суду з позовом, у якому, просила:
- визнати протиправною бездіяльність Запорізької обласної державної адміністрації щодо надання передбаченого частиною четвертою статті 7 Закону України від 5 лютого 2015 року № 157-VIII «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII) висновку, затвердженого розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад», схваленого Степненською та Наталівською сільськими радами Запорізького району Запорізької області, яким передбачено створення Степненської сільської територіальної громади Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі Степне;
- зобов'язати Запорізьку обласну державну адміністрацію надати передбачений частиною четвертою статті 7 Закону № 157-VIII висновок, затверджений розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад», схваленого Степненською та Наталівською сільськими радами Запорізького району Запорізької області, яким передбачено створення Степненської сільської територіальної громади Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі Степне.
На обґрунтування вимог позивач посилається на те, що в Запорізькому районі Запорізької області проводяться процедури та заходи щодо об'єднання Степненської сільради та Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області в Степненську сільську територіальну громаду Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі Степне. Проведено громадське обговорення та підготовлено проект рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Вказує, що позивач чотири рази подавав до Запорізької обласної державної адміністрації передбачений законом пакет документів для створення Степненської сільської територіальної громади. Відповідачем висновок, передбачений частиною четвертою статті 7 Закону № 157-VIII не надано. Вважає такі дії відповідача протиправними та такими, що перешкоджають процесу добровільного об'єднання Степненської сільської ради та Наталівської сільської ради в Степненську сільську територіальну громаду всупереч волі громад та рішень місцевих рад.
Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 5 вересня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.
Приймаючи рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що оскільки матеріалами справи підтверджується вчинення відповідачем дій, передбачених статтею 7 Закону № 157-VIII, посилання позивача на протиправну бездіяльність Запорізької обласної державної адміністрації щодо ненадання передбаченого частиною четвертою статті 7 Закону № 157-VIII висновку не відповідають обставинам справи. Відтак, вимоги щодо визнання протиправною бездіяльності відповідача є необґрунтованими та задоволенню не підлягають. Вказане, у свою чергу, свідчить про відсутність підстав для зобов'язання відповідача вчинити певні дії.
Не погоджуючись з постановою суду першої та ухвалою суду апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права та неправильне застосування норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що відповідач, всупереч вимогам Конституції та законам України зловживає наданими йому повноваженнями та, використовуючи адміністративний ресурс, протиправно перешкоджає добровільному об'єднанню Степненської та Наталівської сільських рад у Степненську сільську територіальну громаду, не зважаючи на волю громад та рішення місцевих рад.
Вказує, що надання висновку щодо проекту рішення про добровільне об'єднання громад є імперативним обов'язком відповідача, а не його дискреційним правом. Право повернути проект рішення щодо об'єднання громад обласна адміністрація має виключно у разі невідповідності проекту рішення Конституції та законам України.
Зазначає, що остаточна відмова відповідача надати висновок мотивована виключно порушенням процедури громадського обговорення пропозиції добровільного об'єднання громад по Наталівській сільській раді, натомість приписи Закону не наділяють відповідача повноваженнями перевіряти наявність порушень процедури проведення сесій та громадських слухань.
За наслідками попереднього розгляду справи колегія суддів касаційного суду, перевіривши доводи та вимоги касаційної скарги, а також правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, приходить до висновку, що підстави для задоволення касаційної скарги та скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалення нового судового рішення, визначені статтею 351 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), інші підстави для скасування судових рішень у справі, відсутні.
Відповідно до статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Степненська сільрада листом від 4 січня 2017 року № 02-01-23/05 надала до Запорізької обласної державної адміністрації пакет документів щодо добровільного об'єднання територіальних громад Степненської та Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області.
Листом від 17 січня 2017 року № 00103/08-38 відповідач повернув документи на доопрацювання позивачу, з посиланням на те, що в матеріалах були відсутні проекти рішень про об'єднання територіальних громад, протоколи громадських обговорень Наталівської сільської ради, протоколи засідань спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
23 березня 2017 року Степненською сільрадою направлено звернення № 02-01-23/182, відповідно до якого позивач просив Запорізьку обласну державну адміністрацію надати висновок щодо відповідності проектів рішень Степненської, Наталівської сільських рад Запорізького району Запорізької області «Про добровільне об'єднання» громадян Конституції та законам України.
Листом від 6 квітня 2017 року № 02362/08-38 відповідач повторно повернув документи на доопрацювання позивачу з посиланням на те, що надані протоколи громадських обговорень не містили переліку громадян, які брали участь в обговореннях, протоколи не містили переліку питань, які обговорювалися на громадських слуханнях. Також, надані проекти рішень Наталівської та Степненської сільських рад про об'єднання не містили обов'язкових складових частин, передбачених законом.
18 квітня 2017 року Степненська сільрада втретє звернулась до відповідача з листом № 02-01-23/235 з проханням надати висновок щодо відповідності проектів рішень Степненської, Наталівської сільських рад Запорізького району Запорізької області «Про добровільне об'єднання громадян» Конституції та законам України.
За результатами розгляду вказаного звернення, відповідач листом від 28 квітня 2017 року № 03176/08-38, втретє повернув документи на доопрацювання позивачу, оскільки додані до проекту згідно частини першої статті 7 Закону № 157-VIII плани організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних містили в собі дати проведення заходів, які суперечили іншим наданим документам.
3 травня 2017 року листом № 02-01-23/277 позивач звернувся до відповідача з тим же питанням, надавши доопрацьований пакет документів, у відповідь відповідач листом від 18 травня 2017 року № 03576/08-38 вчетверте повернув документи на доопрацювання позивачу, оскільки попередні порушення усунені не були.
Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад врегульовано Законом № 157-VIII.
Відповідно до статті 2 Закону № 157-VIII, добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
Статтями розділу другого Закону № 157-VIII визначено умови та порядок добровільного об'єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов'язані між собою. Так кожен наступний етап добровільного об'єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.
Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов'язковою передумовою для добровільного об'єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.
Згідно з частиною першою статті 6 Закону № 157-VIII, сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
Частинами другою - четвертою статті 6 вказаного Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
Відповідно до частин третьої - п'ятої статті 7 Закону № 157-VIII, схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного обєднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.
Відповідно до частини шостої статті 7 Закону № 157-VIII, у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.
Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку про те, що уповноважений орган центральної виконавчої влади протягом 10 днів з дня отримання проекту рішень про добровільне об'єднання територіальних громад здійснює одну з двох дій:
1) у разі відповідності проекту об'єднання громад вимогам Законів та Конституції України готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації,
2) у разі невідповідності проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад вимогам Закону та Конституції України проект рішення повертається на доопрацювання у порядку, встановленому Законом.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи свідчать про те, що після надходження звернень від Степненської сільради щодо добровільного об'єднання територіальних громад обласною державною адміністрацією були вчинені дії, передбачені статтею 7 Закону № 157-VIII, зокрема, розглянуто документи та повернено їх на доопрацювання у зв'язку з їх невідповідністю вимогам Конституції та Закону України.
Так, під час розгляду справи судами встановлено, що листом від 17 січня 2017 року № 00103/08-38 облдержадміністрацією було повернуто документи на доопрацювання позивачу, оскільки в матеріалах були відсутні проекти рішень про об'єднання територіальних громад, протоколи громадських обговорень Наталівської сільської ради, протоколи засідань спільної групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
Листом від 6 квітня 2017 року №02362/08-38 облдержадміністрацією було повторно повернуто документи на доопрацювання позивачу, оскільки надані протоколи громадських обговорень не містили переліку громадян, які брали участь в обговореннях, протоколи не містили переліку питань, які обговорювались на громадських слуханнях. Також, надані проекти рішень Наталівської та Степненської сільських рад про об'єднання не містили обов'язкових складових частин, передбачених Законом, зокрема, був відсутній план організаційних заходів.
Листом від 28 квітня 2017 року № 03176/08-38 облдержадміністрацією було втрете повернуто документи на доопрацювання позивачу, оскільки додані до проекту згідно частиною першою статті 7 Закону № 157-VIII плани організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад містили в собі дати проведення заходів, які суперечили іншим наданим документам, фактично в план було включено недостовірні дані. До протоколу проведення громадського обговорення пропозиції добровільного об'єднання територіальних громад, який складено у с. Наталівка, додано список реєстрації учасників, у якому зазначено прізвища, імя та по-батькові та підписи 27 громадян.
Листом від 18 травня 2017року № 03576/03-38 облдержадміністрацією було вчетверте повернуто документи на доопрацювання позивачу, оскільки попередні порушення усунені не були, та за інформацією Запорізької облдержадміністрації, отриманою за наслідками перевірки, обидва колективних звернення від 28 квітня 2017 року було підписано мешканцями с. Наталівка.
Як зазначив суд апеляційної інстанції, дії та рішення відповідача щодо повернення документів позивачем оскаржено не було.
Таким чином, встановлені обставини справи свідчать про відсутність бездіяльності відповідача, оскільки Запорізькою обласною державною адміністрацією за наслідками звернень було прийнято одне з двох, визначених статтею 7 Закону № 157-VIII рішень, а саме: повернуто документи позивачу на доопрацювання.
Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що прийняття відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, рішення або вчинення дії, з якими не згоден позивач є підставою для звернення до суду з позовом про визнання протиправним такого рішення/дії, та не створює підстав для оскарження бездіяльності.
При цьому, суд зазначає, що прийняття суб'єктом владних повноважень, в межах власної дискреції, одного з декількох можливих рішень або мір поведінки не створює бездіяльності щодо іншого варіанту можливої поведінки або рішення. Сам факт прийняття рішення або вчинення певних дій, як активна дія суб'єкта владних повноважень, виключає існування бездіяльності суб'єкта владних повноважень як пасивну поведінку яка полягає в утриманні від вчиненні дій або прийняття рішень.
Викладене вище спростовує доводи скаржника стосовно імперативного обов'язку відповідача щодо прийняття висновку за поданими документами про їх відповідність вимогам Закону та Конституції України.
Крім того, судами попередніх інстанцій було встановлено фактичні обставини, які свідчать про невідповідність поданих документів вимогам Закону № 157-VIII, а саме: порушення проведення серед мешканців Наталівської сільської ради громадських обговорень з приводу об'єднання, що суперечить принципу добровільності об'єднання територіальних громад, визначеного статтею 2 Закону № 157-VIII, а суд касаційної інстанції не має права перевіряти встановлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини та додатково перевіряти докази.
Оскільки відповідач повернув документи на доопрацювання за наявності для цього достатніх підстав, позивач дії з приводу повернення документів не оскаржив, відтак суди попередніх інстанцій обґрунтовано прийшли до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог Степненської сільради про зобов'язання відповідача надати висновок про відповідність поданих документів вимогам Закону та Конституції України.
Відповідно до частини третьої статті 343 КАС України, суд касаційної інстанції, залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Згідно з частиною першою статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на те, що суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, касаційна скарга залишається без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Касаційну скаргу Степненської сільської ради Запорізького району Запорізької області залишити без задоволення.
Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 5 вересня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року у справі № 808/2273/17 за позовом Степненської сільської ради Запорізького району Запорізької області до Запорізької обласної державної адміністрації, третя особа: Центральна виборча комісія, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
...........................
...........................
...........................
В.М. Шарапа
В.М. Бевзенко
Н.А. Данилевич ,
Судді Верховного Суду