про закриття провадження у справі
12 квітня 2018 року м. Київ 810/2766/17
Київський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді - Брагіної О.Є.;
при секретарі судового засідання - Бровчук Ю.В.;
за участю:
представника позивача - Мойсієнка А.В.;
представника Бучанської міської ради - Белякова М.С.;
представника ПрАт "Меліоратор" - Гребенюк О.М.;
представників третіх осіб - Михальчука Ю.П.; Хворостянко Н.О.,
розглянувши у підготовчому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом Державної авіаційної служби України
до приватного акціонерного товариства "Меліоратор", Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Бучанської міської ради, треті особи: Служба безпеки України, Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, регіональний структурний підрозділ "Київцентраеро", державне підприємство "Антонов" про зобов'язання вчинити певні дії, визнання неправомірними дій та бездіяльності ,< Предмет спору >
позивач звернувся до суду з вимогами про зобов'язання ПрАт "Меліоратор" виконати його рішення від 18.07.2017 р. №6 та знести самочинне будівництво з приведенням земельної ділянки в попередній стан, а також визнання неправомірною бездіяльності Бучанської міської ради в частині погодження об'єкта будівництва за адресою: м. Буча, вул. Ярослава Мудрого, 10 з позивачем; визнання неправомірними дій Бучанської міської ради, ДАБІ, які виявилися у видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт та містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки за вказаним об'єктом нерухомості; визнання незаконним та скасування дозволу на виконання будівельних робіт та містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, які видані ДАБІ та Бучанською міськрадою Київської області по вищевказаному об'єкту.
Під час з'ясування питань, передбачених ст.180 КАСУ, судом було встановлено таке:
Державіаслужба України звернулась до суду з даним позовом як суб'єкт владних повноважень, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, в тому числі із метою здійснення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації, нагляду за забезпеченням аеронавігаційного обслуговування. Ця обставина була підтвердження представником позивача під час дачі ним усних пояснень та відповідей на запитання суду. Позовні вимоги пред'явлені в порядку виконання рішення від 18.07.2017 р. №6, яке було прийняте за наслідками проведення позапланового інспекційного заходу позивача - перевірки, в ході якої і були виявлені факти, що стали предметом розгляду даної справи.
Відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою КМУ від 9 липня 2014 р. № 294 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 р. № 408) Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Основним завданням Держархбудінспекції є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, в тому числі і задля здійснення контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил уповноваженими органами містобудування та архітектури та їх структурними підрозділами.
За приписами ч.1 ст.10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. На підставі ч.1-2 ст.16 цього ж Закону органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради, - ч.5 ст.16 Закону №280/97-ВР.
Отже, звертаючись до суду з вищепереліченими вимогами Державіаслужба позиціонувала себе у спірних відносинах як суб'єкт владних повноважень та сторона у справі відносно інших суб'єктів владних повноважень, а саме Державної архітектурно-будівельної інспекції України та Бучанської міської ради Київської області.
У ст.19 КАСУ зазначені справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Так, право на звернення до суду суб'єкта владних повноважень передбачено у таких випадках: спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, - п.3 ч.1. ст.19 КАСУ; спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, - п. 4 ч.1 ст.19 КАСУ та за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом, - п. 5 ч.1 ст.19 КАСУ .
Згідно ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Закріплення на конституційному рівні спеціально-дозвільного принципу має важливе значення як для побудови в Україні демократичної, правової держави, так і становлення розвитку інститутів громадянського суспільства для забезпечення стабільності та непорушності існуючого конституційного ладу. Дотримання та практична реалізація цього принципу полягає в тому, що він, суттєво обмежуючи поведінку суб'єктів владних повноважень, фактично встановлює правові межі державно-владної діяльності в цілому, чим охороняє людину, інститути громадянського суспільства та й усе суспільство від необґрунтованого втручання у сферу їхньої свободи з боку держави та її органів. При цьому слід зазначити, що спеціально-дозвільний принцип часто називають принципом законності, позаяк поняття «законність» у строго юридичному сенсі виражає загальнообов'язковість права та безумовне дотримання органами публічної влади та їх посадовцями вимог Конституції і чинного законодавства, забезпечуючи встановлення в державі правового порядку. Адже, як відомо, однією з основних сентенцій права є Legalitas regnorum fundamentum: «Законність - основа держави». А будь-яке правове регулювання влади означає її впорядкування, що передбачає з одного боку, організаційне і змістовне зміцнення владних інститутів через їх установи і наділення гарантованою компетенцією, а з другого - обмеження влади певними правилами, встановленням її обов'язків. Поза межами повноважень влади існує сфера саморегуляції громадянського суспільства і сфера життєдіяльності людини, вільна від державно-владного втручання.
Таким чином, право на звернення до суду суб'єкта владних повноважень, згідно із змістом спеціально-дозвільного принципу, є обмеженим та чітко регламентованим, що власне, і підтвердив представник позивача, вказавши як на підставу звернення до суду Державіаслужби п.5 ч.1 ст.19 КАСУ.
Отже, судом встановлено, що Державіаслужба у спірних правовідносинах є суб'єктом владних повноважень, який заявляє свої претензії до інших суб'єктів владних повноважень- ДАБІ та Бучанської міської ради Київської області.
Заслухавши пояснення представників сторін, з'ясувавши зміст та характер спірних правовідносин, встановивши склад учасників справи та докази, якими підтверджуються заявлені вимоги та заперечення проти них, суд вважає за необхідне закрити провадженні у даній справі в частині вимог позивача до ДАБІ та Бучанської міської ради, з огляду на таке:
статтею 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої виклади" встановлено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Законами та нормативними актами, які регулюють діяльність позивача та межі його повноважень як центрального органу виконавчої влади є Повітряний Кодекс України, Положення про Державну авіаційну службу України, Закон України "Про основні засади державного нагляду та контролю", Правила сертифікації цивільних аеродромів України, затверджених наказом Державіаслужби 25.10.2005 р. №796, зареєстрованих в Мін'юсті України 10.11.2005 р. №1357/11637.
Відповідно до абз.1 п. 3 Положення "Про Державіаслужбу України" контрольні та наглядові функції цього органу обмежуються чітко визначеними об'єктами та суб'єктами. Так, об'єктом компетенції позивача є відносини у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, які покриваються заходами державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації, нагляду за забезпеченням аеронавігаційного обслуговування, а також засобами реагування на виявлені порушення.
Суб'єктами контролю визначено юридичні та фізичні особи, які здійснюють авіаційну діяльність та експлуатанти аеродромів.
Чинним Положенням позивачу не надано право як центральному органу виконавчої влади в межах проведення контрольних заходів або за їх наслідками на звернення до суду з будь-якими позовами. Таким правом законодавець не наділив законодавець ні Повітряним Кодексом України, ні Правилами сертифікації цивільних аеродромів України, які за своєю сутністю є правилами проведення інспекційних заходів (перевірок) позивачем.
Єдиний законодавчий акт, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю є Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року № 877-V.
Так, за правилами абз.7 ст.4 Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
Як слідує із наказу Державіаслужби №48 від 21.01.2017 р. "Про проведення позапланових інспекційних перевірок" позивачем була утворена комісія для проведення позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території КП "Міжнародний аеропорт "Київ", ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль", ДП "Антонов" з метою виявлення порушень умов будівництва об'єктів на приаеродромній території. У якості правової аргументації винесення наказу та проведення позапланового заходу голова Державіаслужби зазначив ст. 5 Повітряного Кодексу України, Положення про Державіаслужбу та п.7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України від 25.10.2005 р. №796.
Як вже вказувалось судом вище Повітряний Кодекс України та Положення про Державіаслужбу чітко обумовлює об'єкти та суб'єкти, на які розповсюджується компетенція позивача, це суб'єкти авіаційної діяльності та експлуатанти аеропортів; об'єктом законного нагляду позивача є повітряний простір держави Україна; повітряні перевезення та авіаційні роботи- (п.9 Положення (Державіаслужба) здійснює нагляд та контроль за дотриманням суб'єктами авіаційної діяльності вимог законодавства, авіаційних правил України, зокрема шляхом проведення планових і позапланових перевірок, аудитів та інспектувань, а також ситуаційних експериментів, випробувань, оглядів, спостережень; п.40 Положення Державіаслужба організовує та контролює у межах повноважень, передбачених законом, суб'єктів авіаційної діяльності та експлуатантів аеропортів щодо дотримання авіаційних правил України в частині забезпечення екологічної безпеки цивільної авіації).
Відповідно до преамбули до Повітряного кодексу України останній встановлює правові основи діяльності в галузі авіації. Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.
Частиною 1 ст. 3 Повітряного Кодексу України передбачено, що сфера дії Повітряного кодексу України поширюється лише на фізичних та юридичних осіб незалежно від форми власності та відомчої підпорядкованості, які провадять діяльність у галузі авіації та використання повітряного простору України.
Згідно Правил сертифікації цивільних аеродромів, на підставі яких і була проведена позапланова інспекційна перевірка, останні визначають порядок контролю за аеродромами. Абзацом 1 п.7.1.2 п.7.1 п.7 Правил передбачено, що позапланові інспекційні перевірки, що проводяться за рішенням Державіаслужби України здійснюються для контрольної оцінки відповідності аеродрому сертифікаційним вимогам, виконання умов та обмежень, установлених під час видачі Сертифіката.
За приписами п.п. 7.2.3. п.7.2 п. 7 Правил під час проведення інспектування аеродромів інспектори повинні переконатися в тому, що будівлі, споруди, адміністративні приміщення, контрольні зони радіотехнічного забезпечення польотів, проведення технічних робіт, об'єкти метеорологічного забезпечення та інші об'єкти мають відповідне оснащення, безперебійно функціонують, придатні для виконання передбачених завдань і відповідають сертифікаційним вимогам.
Згідно п.1.1 Правил сертифікації цивільних аеродромів України їх дія (Правил) поширюється і є обов'язковою для всіх фізичних і юридичних осіб незалежно від форм власності та відомчої належності, які займаються експлуатацією та введенням у дію аеродромів, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України. Правила встановлюють єдиний порядок сертифікації аеродромів, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України. Правила використовуються при підготовці матеріалів для сертифікації аеродромів та застосовуються посадовими особами Державіаслужби України, підприємствами й організаціями, які беруть участь у проведенні процедури сертифікації, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України.
Статтею 63 Повітряного Кодексу України визначено перелік елементів, які утворюють поняття аеродром. Аеродром (вертодром) включає такі елементи (аеродромні об'єкти):1) поверхні (штучні, ґрунтові або водні), призначені для посадки, зльоту, руху, стоянки повітряних суден, руху наземного транспорту на території аеродрому; 2) ґрунтові елементи аеродрому; 3) об'єкти обслуговування повітряного руху; 4) засоби зв'язку, навігації та спостереження; 5) візуальні засоби забезпечення польотів; 6) об'єкти та засоби аварійно-рятувального та протипожежного забезпечення, забезпечення авіаційної безпеки, метеорологічного обслуговування, електрозабезпечення аеродрому; 7) споруди та мережі інженерних комунікацій, що забезпечують роботу аеродромних об'єктів.
Як видно із зазначеного переліку приаеродромна територія не входить до складу аеродрома, а відтак не може бути об'єктом перевірки позивача.
Крім того, відповідно до вимог Закону України від 06.09.2012 р. № 5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності», який набрав чинності з 01 січня 2013 року, землі державної та комунальної власності в Україні вважаються розмежованими. Пунктом 6 прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» визначено, що у разі якщо відомості про земельні ділянки, зазначені у пунктах 3 і 4 цього розділу, не внесені до Державного реєстру земель, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для державної реєстрації таких земельних ділянок, а також її затвердження здійснюються: у межах населених пунктів - сільськими, селищними, міськими радами; за межами населених пунктів - органами виконавчої влади, які відповідно до закону здійснюють розпорядження такими земельними ділянками.
Підсумовуючи вищевикладене, суд констатує, що позивач, як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України звертаючись до суду з вимогами до інших суб'єктів владних повноважень про зобов'язання їх вчинити певні дії та скасувати прийняті ними акти, грубо порушив межі наданої йому законом компетенції.
Приймаючи рішення про проведення перевірки приаеродромної території, яка входить до сфери відповідальності та контролю Бучанської міської ради, яке оформлене наказом №48 від 21.01.2017 р. "Про проведення позапланових інспекційних перевірок" та, проводячи відповідний інспекційний захід, позивач в особі його голови перевищив надані йому законом повноваження та фактично, як державний орган незаконно здійснив втручання у діяльність іншого державного органу, позаяк приаеродромна територія не може та не могла бути об'єктом перевірки Державіаслужби України.
Як стверджує представник позивача і, це було встановлено в процесі підготовчого судового засідання, відповідачі- ДАБі та Бучанська міська ради не бути суб'єктами позапланової перевірки Державіаслужби, а тому є безпідставними і висновки акту перевірки щодо виявлення порушень на непідконтрольній для перевірки позивача території (території прилеглої до аеродрому).
Отже, приймаючи рішення про проведення позапланового заходу інспектування, з непередбачених Правилами інспектування аеродромів підстав (адже така підстава для проведення позапланового інспектування аеродрому як лист Служби безпеки або будь-яке інше звернення не передбачені), позивач порушив ст. 19 Конституції України та діяв із суттєвим перевищенням та порушенням наданих йому законом повноважень.
У зв'язку з цим суд вважає безпідставним звернення позивача до суду із даним позовом, оскільки у даному випадку відсутній публічно-правовий спір у розумінні п.2 ч.1 ст.4 КАСУ як спір де хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Суд стверджує, що Державіаслужба не мала повноважень на здійснення владних управлінських функцій (у тому числі шляхом проведення позапланового інспектування) на непідконтрольному йому об'єкті - території, яка є прилеглою до аеродрому та належить Бучанській міській раді згідно Закону №5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності»
Відповідачі- ДАБІ та Бучанська міська рада Київської області - суб'єкти владних повноважень не підпорядковані позивачу та не є суб'єктами сфери його відповідальності та нагляду. Вказані відповідачі є самостійними суб'єктами владних повноважень і мають діяти як наглядові та контролюючи органи у визначених законом сферах, тому спір між ними можливий лише з приводу реалізації їхньої компетенції, що позивач категорично відкинув, звертаючись до суду з інших підстав.
Відтак, суд вважає відсутність у даному випадку справи, на яку поширюється юрисдикція адміністративного суду (пп.3-5 ч.1 ст.19 КАСУ); відсутність публічно-правового спору та компетенції позивача відповідно до ст.28 Закону України № 3166-VI на звернення до суду у зв'язку з необхідністю здійснення повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, п.1 ч.1 ст.238 КАСУ.
Приймаючи до уваги вищевикладене, суд вважає за необхідне закрити провадження у справі в частині вимог позивача до ДАБІ та Бучанської міської ради Київської області.
Керуючись статтями 238, 243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
1. Провадження в адміністративній справі за позовом Державної авіаційної служби України до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Бучанської міської ради Київської області про зобов'язання вчинити певні дії та визнання незаконним та скасування рішення,- закрити. .
2. Копію ухвали видати (надіслати) особам, які беруть участь у справі.
Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженнні, набирає законної сили з моменту її підписання.
Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повного ухвали.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.
Суддя Брагіна О.Є.