Головуючий в 1 інстанції - Борзаниця С.В.
Суддя-доповідач - Юрченко В.П.
Україна
Іменем України
24 листопада 2009 року справа № 2-а-18878/09/1270
приміщення суду за адресою: м. Донецьк, бульвар Шевченко, 26
Колегія суддів Донецького апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді Юрченко В.П.
Суддів
при секретарі
за участі:
представника позивача Горбенко К.П., Лях О.П.
Барбаш Л.О.,
Сілкіна Т.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні
апеляційну скаргу
позивача Управління з питань будівництва Луганської міської ради
на постанову Луганського окружного адміністративного суду
від 29 липня 2009 року
по справі № 2-а- 18878/09/1270
за позовом Управління з питань будівництва Луганської міської ради
до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Луганській області
про Визнання нечинним дій, скасування приписів та постанов про притягнення до адміністративної відповідальності, -
Управління з питань будівництва Луганської міської ради звернулось до суду з зазначеним позовом, обґрунтовуючи позовні вимоги тим, що на його адресу надійшло направлення відповідача щодо проведення позапланової перевірки . В направлені помилково вказано для проведення перевірки в управлінні з питань капітального будівництва Луганської міської ради. Зазначена помилка не дає права здійснювати перевірку, оскільки це різні юридичні особи. В направлені також є інші помилки, а саме: підпис не засвідчено печаткою, не вказано номер і дату наказу, відсутній перелік посадових осіб, які будуть здійснювати перевірку. Позивач вважає, що проведення перевірки відповідачем призведе до зриву проведення робіт на об'єктах соціальної інфраструктури. Такі дії відповідача позивач розцінює як порушення вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а тому всі рішення, прийняті за висновками перевірки є протиправними. Позивач просив суд визнати нечинним та скасувати направлення на перевірку, зобов'язати відповідача зупинити проведення перевірки, визнати нечинним та скасувати акти перевірки, приписи від 17.11.2008 року, протоколи про правопорушення у сфері містобудування, постанови про накладення штрафу з правопорушення у сфері містобудування.
Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 29.07.2009 року в задоволені позовних вимог відмовлено в повному обсязі. Суд першої інстанції прийшов до висновку, що виконуючи свої обов'язки, відповідач в повному обсязі діяв у відповідності до діючого законодавства. Помилка в назві юридичної особи, яка перевірялась виправлена в ході перевірки, а тому не є підставою для задоволення позову.
Позивач, не погоджуючись з вказаним рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій вказує на порушення судом матеріального та процесуального права, на неповне дослідження всіх обставин справи, що привело до неправильного вирішення спору.
Вислухавши доповідь головуючого по справі, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню, з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позовних вимог.
Судом першої та апеляційної інстанції встановлено, що Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Луганській області направлено лист від 06.11.2008 року позивачу з повідомленням про проведення позапланової перевірки на підставі листа начальника УДСБЕЗ УМВС України в Луганській області Бєлоусова О.П. від 30.09.2008 року № 2/6-7474. (а.с.10). За наслідками перевірки складено акти перевірки від 17.11.2008 року №№ 1.1.1.-36в, 1.1.1.-37в, 1.1.1.-38в, 1.1.1.-39в. Крім того, направлено сім приписів від 19.11.2008 року, якими запропоновано: надати довідку про вартість фактично виконаних об'ємів ремонтно-будівельних робіт до 21.11.2008 р. за підписом першого керівника та головного бухгалтера, (а.с.15, 17, 19, 21), зупинити будівельні роботи до отримання відповідного дозволу інспекції ДАБК (а.с.16, 18, 20).
Також за наслідками перевірки складено вісім протоколів про правопорушення у сфері містобудування від 19.11.2008 року №№ 1.1.1-30, 1.1.1-31, 1.1.1-32, 1.1.1-33, 1.1.1.-39, 1.1.1-40, 1.1.1-41, 1.1.1-42. на підставі приписів та протоколів прийнято постанови від 01.12.2008 року №№ 1.1.1-30, 1.1.1-31, 1.1.1-32, 1.1.1-33. (а.с.31-33).
Постановою Кабінету Міністрів України від 18.10.2006 року № 1434 затверджено Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію, відповідно до пункту 3 якого, -
Основне завдання Інспекції є виконання дозвільних, реєстраційних функцій та здійснення контролю і нагляду у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
Пунктом 4 цього Положення зазначено, що Держархбуд інспекція відповідно до покладених на неї завдань:
1) розробляє і подає на розгляд Міністра регіонального розвитку та будівництва:
пропозиції щодо формування державної політики у сфері архітектури та будівництва, вдосконалення законодавства з питань здійснення архітектурно-будівельного контролю;
проекти нормативно-правових актів з питань здійснення архітектурно-будівельного контролю;
2) організовує та забезпечує виконання нормативно-правових актів з питань, що належать до її компетенції;
3) розробляє та затверджує організаційно-методичні документи з питань здійснення архітектурно-будівельного контролю, інших питань, що належать до її компетенції, організовує та забезпечує їх виконання;
4) здійснює методичне та нормативне забезпечення діяльності своїх територіальних органів;
5) видає замовникам (забудовникам) та реєструє в установленому порядку дозвіл на виконання робіт з нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, впорядкування об'єктів містобудування, розширення та технічного переоснащення підприємств (далі - будівельні роботи);
6) бере участь в роботі комісій з прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, а також у розслідуванні причин аварій на будівництві;
7) проводить перевірку:
відповідності виконання будівельних робіт, будівельних матеріалів, виробів і конструкцій вимогам державних стандартів, будівельних норм і правил, технічним умовам, затвердженим проектним рішенням;
своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, паспортів, сертифікатів та іншої документації;
наявності у виконавця будівельних робіт у передбачених законодавством випадках сертифікатів на будівельні матеріали, вироби і конструкції;
додержання встановленого порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів;
8) розглядає питання про правопорушення у сфері містобудування з прийняттям відповідних рішень;
9) здійснює методичне забезпечення діяльності служб контролю будівельних організацій і підприємств, що виготовляють будівельні матеріали, вироби і конструкції;
10) проводить аналіз та узагальнення результатів контролю за якістю виконаних будівельних робіт, будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, розробляє та подає відповідним органам пропозиції щодо вдосконалення державних стандартів, будівельних норм і правил;
11) здійснює у передбачених законодавством випадках контроль за дотриманням сторонами зобов'язань за договором підряду на виконання будівельних робіт, проводить аналіз і узагальнення результатів контролю та інформує про них Мінрегіонбуд;
12) забезпечує вивчення і впровадження у практику досягнень вітчизняної та зарубіжної науки і техніки з питань архітектурно-будівельного контролю;
13) провадить інформаційну діяльність, забезпечує висвітлення актуальних проблем архітектурно-будівельного контролю в засобах масової інформації;
14) організовує навчання, підвищення кваліфікації, підготовку та перепідготовку фахівців для здійснення державного архітектурнобудівельного контролю та ліцензування;
15) вживає заходів до налагодження зв'язків з відповідними органами іноземних держав, забезпечує вивчення їх досвіду для врахування у процесі вдосконалення державних стандартів, будівельних норм і правил;
16) здійснює відповідно до законодавства міжнародне співробітництво з питань, що належать до її компетенції;
17) відповідно до законодавства видає суб'єктам господарювання ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності у будівництві, здійснює контроль за додержанням ліцензійних умов та анулює зазначені ліцензії;
18) організовує роботу з проведення професійної атестації виконавців робіт, пов'язаних із створенням об'єктів архітектури;
19) виконує у визначених Мінрегіонбудом межах функції з управління майном підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Міністерства, розробляє пропозиції щодо їх утворення, реорганізації та ліквідації;
20) надає платні послуги відповідно до законодавства;
21) виконує інші функції відповідно до покладених на неї завдань.
Законом України № 208 « Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування», - Встановлена відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій всіх форм власності за правопорушення у сфері містобудування і спрямований на посилення державного контролю за забудовою територій, розміщенням і будівництвом об'єктів архітектури, додержанням суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, місцевих правил забудови населених пунктів, вимог вихідних даних, а також на захист державою прав споживачів будівельної продукції. Статтею 3 цього Закону встановлено Порядок накладення та стягнення штрафів за правопорушення у сфері містобудування, а саме визначено, що п ідставою для розгляду справи про правопорушення у сфері містобудування є протокол, складений уповноваженою на те особою інспекції державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
Разом з протоколом складається припис про усунення допущених порушень.
У п'ятнадцятиденний термін з дня одержання протоколу про правопорушення питання про накладення штрафу розглядається посадовою особою інспекції державного архітектурно-будівельного контролю.
Рішення посадової особи інспекції державного архітектурно-будівельного контролю про накладення штрафу оформляється постановою про накладення на підприємство штрафу за правопорушення у сфері містобудування відповідно до цього Закону.
Постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 року № 244 затверджено Положення про порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудування, відповідно до пункту 2 якого, - Штрафи накладаються інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю (далі - інспекції) на підприємства, їх об'єднання, установи та організації, що допустили правопорушення у сфері містобудування (далі - підприємства), за результатами контрольних перевірок, а також перевірок, проведених за зверненнями заінтересованих юридичних або фізичних осіб.
Суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції правильно відмовлено в задоволені позовних вимог в частині нечинним та скасування направлення на перевірку, зобов'язання відповідача зупинити проведення перевірки, визнання нечинним та скасування актів перевірки та протоколів про правопорушення у сфері містобудування.
Позивач фактично допустив до перевірки відповідача на підставі направлень на перевірку з зазначенням іншої юридичної особи, і перевірка проведена. Щодо скасування актів перевірки та протоколів, то зазначені документи не мають юридичних наслідків, а лише є підставою для розгляду справи про правопорушення у сфері містобудування та прийняття відповідного рішення. При розгляді справи на підставі протоколів вирішується питання про наявність цих порушень або їх відсутність. Окремо зазначені документи оскарженню не підлягають.
В частині позовних вимог про оскарження приписів, суд апеляційної інстанції вважає, що частково позовні вимоги підлягають задоволенню. Відповідно до статті 2 Закону України № 208 « Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування», - Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю мають право
давати у межах своїх повноважень учасникам будівництва та виробникам будівельних матеріалів, виробів і конструкцій обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушень державних стандартів, норм і правил, а так само технічних умов або затверджених проектних рішень. Тобто, приписи є обов'язковими до виконання. Суть припису - це усунення порушень державних стандартів, норм і правил.
Як вбачається з приписів від 19.11.2008 року, якими запропоновано: надати довідку про вартість фактично виконаних об'ємів ремонтно-будівельних робіт до 21.11.2008 р. за підписом першого керівника та головного бухгалтера, (а.с.15, 17, 19, 21), то в них не містяться вимоги щодо усунення будь-яких порушень при проведені будівництва. Витребування довідки не є тотожним тим вимогам, які повинні містити приписи, та з якою метою вони приймаються. Відповідач, приймаючи ці приписи, використав повноваження всупереч меті, з якою ці повноваження надані. З таких підстав, приписи від 19.11.2008 року з вимогою надати довідку про вартість виконаних об'ємів робіт підлягають скасуванню.
В частині позовних вимог про скасування постанов про накладання штрафу в розмірі 850 грн. за правопорушення у сфері містобудування, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що вони підлягають скасуванню, оскільки відповідачем не надано доказів про скоєння правопорушення позивачем у сфері містобудування.
Постанова № 1.1.1-30 прийнята на підставі припису від 19.11.2008 року та протоколу від 27.11.2008 року № 1.1.1.-39, постанова № 1.1.1-31 прийнята на підставі припису від 19.11.2008 року та протоколу № 1.1.1-40, постанова № 1.1.1-32 прийнята на підставі припису від 19.11.2008 року та протоколу № 1.1.1-41, постанова № 1.1.1-33 прийнята на підставі припису від 19.11.2008 року та протоколу № 1.1.1-42 в зв'язку з порушенням вимог п.8 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Згідно цих протоколів (№ 1.1.1.-39, № 1.1.1-40, № 1.1.1-41, № 1.1.1-42), вбачається, що суть порушення полягає в тому, що не виконані приписи від 19.11.2008 року про надання довідки про вартість фактично виконаних робіт, що є порушенням вимог п.8 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Пунктом 8 статті 7 цього Закону встановлено, що Припис це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Як зазначалось вище, припис це розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю), який приймається з вимогою усунути порушення. Не надання будь-яких довідок не може розцінюватись як правопорушення у сфері містобудування. З таких підстав, постанова № 1.1.1-30 від 1.12.2009 року, постанова № 1.1.1-31 від 1.12.2009 року, постанова № 1.1.1-32 від 1.12.2009 року, постанова № 1.1.1-33 від 1.12.2009 року - підлягає скасуванню.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції були порушені норми процесуального та матеріального права, що призвело до неправильного вирішення питання.
Керуючись ст. 2, ст. 9, 22, 116, ст. 160, ст. 167, ст. 195, ст. 196, п.3 ст. 198, п. 1 ст. 204, ст. 205, ст. 207, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Управління з питань будівництва Луганської міської ради на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 29 липня 2009 року по справі № 2-а-18878/09/1270 - задовольнити частково.
Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 29 липня 2009 року по справі № 2-а-18878/09/1270 - скасувати.
Позовні вимоги Управління з питань будівництва Луганської міської ради до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Луганській області про визнання рішень та дій протиправними - задовольнити частково.
Скасувати чотири приписи від 19.11.2008 року Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Луганській області виданих Управлінню з питань будівництва Луганської міської ради з пропозицією про надання довідки про вартість фактично виконаних об'ємів ремонтно-будівельних робіт до інспекції ДАБК: по ремонтно-будівельним роботам з водопостачання, по газифікації с.Веселеньке, по реконструкції напірного колектору від каналізаційної насосної станції, по реконструкції котельні.
Скасувати постанову № 1.1.1-30 від 1.12.2009 року, постанову № 1.1.1-31 постанова № 1.1.1-32 від 1.12.2009 року, постанова № 1.1.1-33 від 1.12.2009 року Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Луганській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування.
Постанова суду вступає в законну силу з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом одного місяця після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, а в разі складення в повному обсязі відповідно до статті 160 цього Кодексу - з дня складення в повному обсязі.
Постанова в повному обсязі складена 30 листопада 2009 року, вступна та резолютивна частина проголошені в судовому засіданні 24 листопада 2009 року в присутності представника позивача.
Головуючий суддя В.П. Юрченко
Судді К.П.Горбенко
О.П.Лях