22 травня 2018 року справа № 823/837/18
12 год. 32 хв. м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Рідзеля О.А.,
за участю:
секретаря судового засідання - Мельникової О.М.,
представника позивача - ОСОБА_1 (за ордером),
представника відповідача - Назаренко В.В. (за довіреністю),
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до управління Державної міграційної служби в Черкаській області про визнання відмови незаконною та зобов'язання вчинити дії,
21.02.2018 до Черкаського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_3 (далі - позивач) з адміністративним позовом до управління Державної міграційної служби в Черкаській області (далі - відповідач), в якому просить визнати незаконною відмову відповідача та зобов'язання вчинити дії щодо обміну посвідки на постійне проживання ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_1.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідач безпідставно відмовив позивачу в обміні посвідки на постійне проживання, оскільки ним подані усі передбачені законодавством України документи.
Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав повністю та просив задовольнити позов.
Відповідач надав суду відзив на позов, в якому зазначив, що позивач під час подання заяви щодо обміну посвідки на постійне проживання не надав належних доказів на підтвердження факту постійного місця проживання в Україні або інших доказів на підтвердження правомірності отримання дозволу на імміграцію в Україну. Враховуючи зазначене, представник відповідача вважає, що при прийнятті оскаржуваного рішення діяв правомірно та обґрунтовано, в межах повноважень та з дотриманням чинного законодавства України, у зв'язку з чим у задоволенні позову просив відмовити.
Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення позивача та представника відповідача, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку, що позов підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 1 ст. 26 Конституції України передбачено, що іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України.
Правовідносини між позивачем та міграційним органом України на момент звернення позивача за отриманням дозволу на імміграцію та надання компетентним органом такого дозволу з видачею посвідки на проживання в Україні регулювалися Законом України "Про правовий статус іноземців" №3929-ХІІ від 04.12.1994, а також Законом України "Про імміграцію" № 2491-ІІІ від 07.06.2001.
Згідно зі ст.2 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" іноземці та особи без громадянства мають ті ж права і свободи та виконують ті ж обов'язки, що і громадяни України, якщо інше не передбачено Конституцією, цим та іншими законами України, а також міжнародними договорами України.
Іноземці та особи без громадянства є рівними перед законом незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної належності, статі, мови, ставлення до релігії, роду і характеру занять, інших обставин.
Статтею 3 зазначеного Закону передбачено, що іноземці та особи без громадянства можуть у встановленому порядку іммігрувати в Україну на постійне проживання або прибути для працевлаштування на визначений термін, а також тимчасово перебувати на її території.
Іноземці та особи без громадянства, які іммігрували на постійне проживання або прибули для тимчасового працевлаштування, отримують посвідки відповідно на постійне або тимчасове проживання.
Умови і порядок імміграції в Україну іноземців та осіб без громадянства визначаються Законом України "Про імміграцію".
Відповідно до частини 1 абзаців першого і четвертого статті 1 Закону № 2491-ІІІ, імміграція - це прибуття в Україну чи залишення в Україні у встановленому законом порядку іноземців та осіб без громадянства на постійне проживання.
Дозвіл на імміграцію - рішення спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань імміграції та підпорядкованих йому органів, що надає право іноземцям та особам без громадянства на імміграцію.
Статтею 6 Закону № 2491-ІІІ визначено повноваження спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань імміграції і підпорядкованих йому органів.
Так, за приписами частини 1 пунктів два і три цієї норми спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань імміграції і підпорядковані йому органи: організовує роботу з перевірки правильності оформлення документів щодо надання дозволу на імміграцію, виконання умов для надання такого дозволу, відсутності підстав для відмови у його наданні; організовує роботу з прийняття рішень про надання дозволу на імміграцію, про відмову у наданні дозволу на імміграцію, про скасування дозволу на імміграцію та видання копій цих рішень особам, яких вони стосуються.
Стаття 9 Закону № 2491-ІІІ встановлює умови, порядок та перелік документів, необхідних для вирішення питання дозволу на імміграцію. Так, заяви про надання дозволу на імміграцію подаються: 1) особами, які постійно проживають за межами України, - до дипломатичних представництв та консульських установ України за кордоном за місцем їх постійного проживання; 2) особами, які перебувають в Україні на законних підставах, - до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері імміграції.
Заяву про надання дозволу на імміграцію заявник подає особисто до відповідного органу державної влади. За наявності поважних причин (хвороба заявника, стихійне лихо тощо) заява може надсилатися поштою або за дорученням заявника, посвідченим нотаріально, подаватися іншою особою.
Для надання дозволу на імміграцію до заяви додаються такі документи: 1) три фотокартки; 2) копія документа, що посвідчує особу; 3) документ про місце проживання особи; 4) відомості про склад сім'ї, копія свідоцтва про шлюб (якщо особа, яка подає заяву, перебуває в шлюбі); 5) документ про те, що особа не є хворою на хронічний алкоголізм, токсикоманію, наркоманію або інфекційні захворювання, перелік яких визначено центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я.
У разі неподання особою всіх визначених цим Законом документів заява про надання дозволу на імміграцію не приймається.
Термін розгляду заяви про надання дозволу на імміграцію не може перевищувати одного року з дня її подання.
З аналізу наведених норм законодавства вбачається, що для оформлення дозволу на імміграцію заявник повинен подати заяву з доданням певного пакету документів. У разі ж не надання особою повного пакету документів, заява про надання дозволу на імміграцію не приймається та, як слідство, дозвіл на імміграцію та посвідка на проживання в Україні не видаються.
Статтями 10, 11 зазначеного Закону передбачено, що дозвіл на імміграцію не надається: 1) особам, засудженим до позбавлення волі на строк більше одного року за вчинення діяння, що відповідно до законів України визнається злочином, якщо судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку; 2) особам, які вчинили злочин проти миру, воєнний злочин або злочин проти людяності та людства, як їх визначено в міжнародному праві, або розшукуються у зв'язку із вчиненням діяння, що відповідно до законів України визнається тяжким злочином, або їм повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, досудове розслідування якого не закінчено; 3) особам, хворим на хронічний алкоголізм, токсикоманію, наркоманію або інфекційні захворювання, перелік яких визначено центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я; 4) особам, які в заявах про надання дозволу на імміграцію зазначили свідомо неправдиві відомості чи подали підроблені документи; 5) особам, яким на підставі закону заборонено в'їзд на територію України; 6) в інших випадках, передбачених законами України.
Особі, яка перебуває на законних підставах в Україні і отримала дозвіл на імміграцію, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері імміграції, видає посвідку на постійне проживання протягом тижня з дня подання нею відповідної заяви.
Суд зазначає, що процедуру провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію іноземцям та особам без громадянства, які іммігрують в Україну, поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень, а також компетенцію центральних органів виконавчої влади та підпорядкованих їм органів, які забезпечують виконання законодавства про імміграцію визначено Порядком провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію і поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень, затвердженим постановою КМУ від 26.12.2002 №1983.
У відповідності до підпункту 2 пункту 2 цього Порядку, рішення за заявами про надання дозволу на імміграцію залежно від категорії іммігрантів приймають територіальні органи ДМС (далі - територіальні органи) - стосовно іммігрантів, які підпадають під квоту імміграції (крім іммігрантів, стосовно яких рішення приймає ДМС), а саме: батьків, чоловіка (дружини) іммігранта та його неповнолітніх дітей.
Згідно з п.12 Порядку територіальні підрозділи за місцем проживання, до яких подано заяви про надання дозволу на імміграцію:
- формують справи, перевіряють підстави, законність перебування в Україні іммігрантів, справжність поданих документів та відповідність їх оформлення вимогам законодавства, у разі потреби погоджують це питання з органами місцевого самоврядування, у межах своєї компетенції з'ясовують питання щодо наявності чи відсутності підстав для відмови у наданні дозволу на імміграцію;
- надсилають у місячний термін разом з матеріалами справи інформацію про результати їх розгляду територіальним органам або підрозділам (відповідно до категорії іммігрантів). Справи, прийняття рішення за якими належить до компетенції ДМС чи територіальних органів, надсилаються територіальним органам, в інших випадках - територіальним підрозділам;
- здійснюють провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію, якщо таке провадження належить до їх компетенції.
З наведених норм вбачається, що прийняття рішення щодо надання дозволу на імміграцію належить до компетенції відповідних державних органів, які на підставі заяви іммігранта, аналізу отриманої інформації, матеріалів справи приймають рішення про надання дозволу на імміграцію чи про відмову у наданні такого дозволу. Рішення про надання дозволу на імміграцію є підставою для отримання посвідки на постійне проживання.
Суд встановив, що ОСОБА_3 є громадянином Грузії, що підтверджується копією паспорту серії НОМЕР_1.
24.03.2010 позивач подав до відділу служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб УМВС України в Черкаській області заяву про оформлення посвідки на постійне проживання в Україні. До заяви додано пакет документів, у т.ч. довідка ОСББ "Перемога-1" від 19.03.2009 №76, що підтверджує проживання позивача з 04.01.1990 до 09.08.1991 за адресою АДРЕСА_1.
На підставі цих документів та здійсненої перевірки ВГФРФО УМВС України в Черкаській області складено висновок від 24.03.2010 згідно з яким позивачу було надано дозвіл на імміграцію в Україну від 24.03.2010 №10/3-4-1864 у зв'язку з проживанням в Україні за часів СРСР, а також оформлено посвідку на постійне проживання від 24.03.2010 серії НОМЕР_2.
Отже, при прийнятті рішення про надання позивачу дозволу на імміграцію в Україні суб'єкт владних повноважень проводив перевірку законності залишення на постійне проживання на території України позивача та керуючись Законом України "Про імміграцію" підстав для відмови у наданні дозволу на імміграцію позивачу не було виявлено, у зв'язку з чим надано тимчасову посвідку на постійне проживання в Україні.
Постановою Кабінету Міністрів України від 28.03.2012 № 251 затверджено Порядок оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання і технічного опису їх бланків, затвердженого (далі - Порядок №251).
Цей Порядок визначає механізм оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання (далі - посвідки) іноземцям та особам без громадянства, які іммігрували в Україну на постійне проживання або прибули в Україну на тимчасове проживання.
На підставі п.9 Порядку №251 строк дії посвідки на постійне проживання не обмежується. Посвідка на постійне проживання підлягає обміну в разі досягнення особою 25- і 45-річного віку.
Відповідно до п.16 вказаного Порядку для обміну посвідки на постійне проживання в разі досягнення іноземцем та особою без громадянства 25- і 45-річного віку подаються документи, зазначені у підпунктах 1 - 4 і 6 пункту 15 цього Порядку, зокрема:
- заява, зразок якої встановлюється МВС;
- паспортний документ іноземця або документ, що посвідчує особу без громадянства (після пред'явлення повертається), та його копія;
- посвідка, що підлягає обміну;
- квитанція про сплату державного мита або документ, який підтверджує наявність пільг щодо його сплати;
- дві фотокартки іноземця та особи без громадянства розміром 3,5 х 4,5 сантиметра (на матовому папері).
Зазначені документи іноземець та особа без громадянства подають не пізніше ніж через місяць після досягнення відповідного віку.
З аналізу наведених норм вбачається, що під час обміну посвідки на постійне місце проживання у разі досягнення 45-річного віку чинним законодавством України не передбачено надання документів щодо підстави законності перебування в Україні.
Суд встановив, що 28.10.2017 позивач звернувся до відповідача із заявою про обмін посвідки на постійне проживання в Україні у зв'язку з досягненням 45-річного віку.
02.11.2017 посадовими особами Управління Державної міграційної служби України в Черкаській області затверджено висновок відповідно до якого вважається за доцільне:
- відмовити в обміні посвідки на постійне проживання громадянину Грузії ОСОБА_3 у зв'язку з відсутністю документального підтвердження факту постійного проживання в Україні;
- повідомити позивача про відмову в обміні посвідки постійне проживання та рекомендувати йому звернутися до Соснівського РВ у м. Черкаси УДМС України в Черкаській області з метою надання підтверджуючих документів факту його постійного проживання або наявності інших підстав отримання дозволу на імміграцію відповідно до ст. 4 Закону України «Про імміграцію» станом на 17.03.2010;
- повідомити Соснівський РВ у м. Черкаси УДМС України в Черкаській області про відмову в обміні посвідки постійне проживання ОСОБА_3 та здійснити перевірку наданих ним документів, що слугували або могли слугувати підставою оформлення дозволу на імміграцію в Україну відповідно до ст. 4 Закону України «Про імміграцію» станом на 17.03.2010 для здійснення подальшого обміну посвідки або прийняття рішення по суті.
На підставі цього висновку відповідач відмовив позивачу у обміні посвідки на постійне проживання, про що направлений лист від 03.11.2017 №7101.3-1512/71.1-17.
Так, відповідно до висновку від 02.11.2017 підставою для відмови позивачу в обміні посвідки постійне проживання слугував той факт, що у матеріалах справи відсутні документи, що підтверджують факт постійного проживання позивача на території України до 16.07.1990.
Згідно з п. 4.5. Тимчасового порядку розгляду заяв для оформлення посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 15.07.2013 № 681, працівник територіального органу чи підрозділу ДМС при надходженні заяви про обмін посвідки перевіряє наявність підстав для обміну посвідки, звіряє відомості про іноземців чи осіб без громадянства, указані в їхніх паспортних документах, з даними, що містяться в цих заявах, перевіряє відсутність підстав для прийняття рішення про відмову у видачі посвідки, передбачених пунктом 17 Порядку оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання.
На підставі п.17 Порядку №251 рішення про відмову у видачі посвідки іноземцеві та особі без громадянства приймається в разі: необхідності забезпечення національної безпеки або охорони громадського порядку; необхідності охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб, що проживають в Україні; коли паспортний документ іноземця або документ, що посвідчує особу без громадянства, підроблений, зіпсований або не відповідає встановленому зразку чи належить іншій особі; подання завідомо неправдивих відомостей або підроблених документів; коли виявлено факти невиконання ними рішення суду або органів державної влади, уповноважених накладати адміністративні стягнення, або вони мають інші майнові зобов'язання перед державою, фізичними або юридичними особами, включаючи ті, що пов'язані з попереднім видворенням за межі України, у тому числі після закінчення строку заборони подальшого в'їзду в Україну (для осіб, що отримують посвідку на тимчасове проживання); інших випадках, передбачених законами.
Суд врахував, що під час відмови позивачу в оформленні довідки на постійне місце проживання відповідачем не наведено визначених, п.17 Порядку №251 підстав для такої відмови.
Крім того, при прийнятті рішення про надання позивачу дозволу на імміграцію в Україні та видачі відповідної посвідки суб'єкт владних повноважень проводив перевірку законності залишення на постійне проживання на території України позивача та керуючись Законом України "Про імміграцію" підстав для відмови у наданні дозволу на імміграцію позивачу не було виявлено, а за період з 24.03.2010 до прийняття оскаржуваної відмови не виникало нових обставин, які б тягли за собою не підтвердження документального факту постійного проживання на території України.
Проте, відповідач за наявності тих самих обставин, що слугували підставою для надання позивачу дозволу на імміграцію, без встановлення будь-яких винних дій з боку позивача, відмовив йому в оформленні посвідки на постійне місце проживання.
Суд вважає, що відповідачем, крім іншого, не дотримано одного з елементів критерію «необхідності у демократичному суспільстві», а саме - принципу пропорційності. Який, в свою чергу, вимагає встановлення балансу між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване оскаржуване рішення суб'єкта владних повноважень, що призвело до негативних наслідків для позивача за відсутності будь-якої вини останнього.
У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово робив визначення критерію «необхідності у демократичному суспільстві». Так, за практикою Суду при визначенні питання «необхідності у демократичному суспільстві» держави користуються певною свободою розсуду, межі якої залежать від сфери, що вступає в конфлікт з гарантованим правом.
ЄСПЛ оцінює пропорційність обмежень, застосованих до права на повагу до сімейного життя, по відношенню до легітимної мети, якої прагнуть досягти сторони при застосуванні таких обмежень. А тому, Верховний Суд дійшов висновку, що будь-яке непропорційне втручання з боку держави у фундаментальне право передбачене ст.8 ЄКПЛ не буде вважатися необхідним у демократичному суспільстві.
Отже, суд дійшов висновку, що оскаржуване дії відповідача не відповідають критерію необхідності у демократичному суспільстві, оскільки для позивача та членів його сім'ї вони мають наслідком повну зміну способу життя.
Суд звертає увагу, що навіть якщо в 2010 році дозвіл на імміграцію позивачу надано через помилку або зловживання посадових осіб суб'єкта владних повноважень, перекладати тягар вкрай негативних наслідків такої помилки або зловживання на особу (позивача у справі) є неприпустимим.
Така правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі №820/2262/17 (провадження №К/9901/1650/18).
Згідно з ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Врахувавши встановлені обставини та викладені норми законодавства, суд дійшов висновку визнати протиправною відмову управління Державної міграційної служби в Черкаській області в обміні посвідки на постійне місце проживання в Україні, оформлену висновком від 02.11.2017 та листом від 03.11.2017 №7101.3-1512/71.1-17.
Згідно з абз.2 ч.4 ст.245 КАС України у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Тому, суд дійшов висновку зобов'язати управління Державної міграційної служби в Черкаській області вирішити питання щодо оформлення ОСОБА_3 посвідки на постійне місце проживання в Україні на підставі заяви від 28.10.2017 та доданих до неї документів з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.
Відповідно до ч.1 ст.139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
У зв'язку з цим, суд вирішив стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача судовий збір за подання позову в сумі 704,80 грн.
Керуючись ст.ст. 6, 9, 14, 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Адміністративний позов ОСОБА_3 - задовольнити повністю.
Визнати протиправною відмову управління Державної міграційної служби в Черкаській області в обміні посвідки на постійне місце проживання в Україні, оформлену висновком від 02.11.2017 та листом від 03.11.2017 №7101.3-1512/71.1-17.
Зобов'язати управління Державної міграційної служби в Черкаській області вирішити питання щодо оформлення ОСОБА_3 посвідки на постійне місце проживання в Україні на підставі заяви від 28.10.2017 та доданих до неї документів з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань управління Державної міграційної служби в Черкаській області (код ЄДРПОУ 37852733) на користь ОСОБА_3 судовий збір за подання позову в сумі 704,80 грн. (сімсот чотири гривні 80 коп.).
Копію рішення направити учасникам справи.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, яка може бути подана протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Суддя О.А. Рідзель
Рішення складене у повному обсязі 01.06.2018.