Іменем України
31 травня 2018 року
Київ
справа №186/294/16-а
провадження №К/9901/12129/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 186/294/16-а
за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Першотравенської міської ради про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити певні дії, стягнення моральної шкоди, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 постанову Першотравенського міського суду Дніпропетровської області від 11 травня 2016 року (суддя Фадєєва Т.Б.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2016 року (колегія суддів: головуючий Богданенко І.Ю., судді Уханенко С.А., Дадим Ю.М.),
У січні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до виконавчого комітету Першотравенської міської ради (далі - Виконавчий комітет) про визнання протиправними дій, зобов'язання призначити і виплатити: грошову допомогу в розмірі 49799,70 грн., середній заробіток за час затримки розрахунку при звільненні в розмірі 8299,95 грн. та стягнення моральної шкоди у сумі 2000 грн.
Позовні вимоги обґрунтовує тим, що відповідно до розпорядженням міського голови від 24 вересня 2014 року № 230-ВК його призначено на посаду першого заступника міського голови за результатами спеціальної перевірки, зі збереженням 9 рангу в межах 4 категорії посад органів місцевого самоврядування. У зв'язку із припиненням повноважень Виконавчого комітету його, за розпорядженням міського голови від 26 листопада 2015 року № 283-ВК, звільнено із займаної посади з 30 листопада 2015 року на підставі пункту 1 частини першої статті 41 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП). Позивач зазначив, що при звільненні йому не виплатили вихідної допомоги відповідно до статті 44 КЗпП з тих мотивів, як згодом йому пояснили, що Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) таких гарантій не передбачено. Позивач вважає таке трактування відповідачем положень законодавства помилковим, стверджує, що гарантії, встановлені КЗпП при звільненні працівника однаковою мірою стосуються й посадових осіб місцевого самоврядування, у зв'язку з чим звернувся з цим позовом до суду.
Першотравенський міський суд Дніпропетровської області постановою від 11 травня 2016 року у задоволенні позову відмовив повністю.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 4 серпня 2016 року змінив постанову Першотравенського міського суду Дніпропетровської області від 11 травня 2016 року в частині розподілу судових витрат, доповнивши її абзацом другим, третім наступного змісту: судові витрати за подання адміністративного позову покласти на ОСОБА_1. Стягнути з ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1) судовий збір за подання адміністративного позову в розмірі 601 гривні, здійснивши зарахування за наступними реквізитами суду: Отримувач коштів: Головне управління Державної казначейської служби України у Дніпропетровській області; Код отримувача (код за ЄРДПОУ): 37804890; Банк отримувача: ГУ ДКСУ у Дніпропетровській області, м. Дніпропетровськ; Код банку отримувача (МФО): 805012; Рахунок отримувача: 31214206700033; Код класифікації доходів бюджету 22030101; Назва платника (для юридичної особи), ПІБ та адреса (для фізичної особи); Призначення платежу: «*;101;(код клієнта); Судовий збір, за адміністративним позовом (ПІБ чи назва установи, організації позивача), Першотравенський міський суд Дніпропетровської області». У зв'язку з цим, абзаци другий, третій резолютивної частини постанови Першотравенського міського суду Дніпропетровської області від 11 травня 2016 року вважати четвертим, п'ятим.
В іншій частині постанову Першотравенського міського суду Дніпропетровської області від 11 травня 2016 року - залишив без змін.
У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та постановити нове про задоволення позовних вимог.
Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги позивач, серед іншого, зазначив, що його як посадову особу місцевого самоврядування звільнено на підставі пункту 5 частини першої статті 41 КЗпП у зв'язку з припиненням повноважень Виконавчого комітету. Звільнення з цієї підстави дає йому право на отримання вихідної допомоги відповідно до статті 44 КЗпП і покликання відповідача про відсутність підстав для застосування до спірних правовідносин положень трудового законодавства вважає необґрунтованими.
Ухвалою від 22 вересня 2016 року Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС), передбачено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
За правилами частини третьої статті 3 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
З початком роботи Верховного Суду касаційну скаргу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду. Ухвалою від 2 лютого 2018 року суддя-доповідач цього суду прийняв її до провадження.
Касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Суди попередніх інстанцій встановили, що згідно з розпорядженням міського голови Першотравенської міської ради Дніпропетровської області від 24 вересня 2014 року № 230ВК, ОСОБА_1 призначено на посаду першого заступника міського голови зі збереженням 9 рангу в межах 4 категорії посад органів місцевого самоврядування, що також підтверджується записом №40 у трудовій книжці позивача БТ-ІІ №2015775.
Згідно з рішенням Першотравенської міської ради від 26 листопада 2015 року №167-2/VII, у зв'язку з формуванням після виборів нового складу виконавчого комітету, припиненні повноваження Виконавчого комітету, до складу якого за посадою входив ОСОБА_1
Розпорядженням міського голови Першотравенської міської ради від 26 листопада 2015 року №283-ВК відповідно до частини 1 статті 51 Закону № 280/97-ВР повноваження першого заступника міського голови виконавчого комітету Першотравенської міської ради ОСОБА_1 припинені з 30 листопада 2015 року на підставі пункту 5 частини першої статті 41 КЗпП; до трудової книжки здійснено запис № 41 такого змісту: «звільнений у зв'язку з закінченням строку повноважень, пункт 5 частини 1 статті 41 Кодексу законів про працю України», із зазначенням підстави: розпорядження міського голови Першотравенської міської ради від 30 листопада 2015 року №283-ВК.
11 грудня 2015 року ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою про виплату вихідної допомоги при звільненні відповідно до статті 44 КЗпП. У відповідь позивач отримав листа від 15 грудня 2015 року №2907/05.17, яким відповідач відмовив у задоволенні його заяви, мотивуючи це тим, що Законом № 280/97-ВР такої гарантії посадовій особі місцевого самоврядування не передбачено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що посада заступника міського голови є виборною, по суті позивача звільнили не з ініціативи власника, як записано у трудовій книжці, а у зв'язку із закінченням строку повноважень Виконавчого комітету на підставі Закону № 280/97-ВР, який не передбачає підстав для виплати вихідної допомоги.
Суд апеляційної інстанції з такою позицією суду першої інстанції погодився. Прийняття цим судом нової постанови зумовлено тим, що суд першої інстанції при ухваленні своєї постанови не вирішив питання про розподіл судових витрат.
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вважає висновки судів попередніх інстанцій помилковими і при прийнятті постанови виходить з такого.
За змістом частини першої статті 5 Закону № 280/97-ВР система місцевого самоврядування, з-поміж інших, включає виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Відповідно до частини першої, другої статті 12 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Відповідно до частин першої, третьої статті 51 Закону № 280/97-ВР виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.
Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.
Відповідно до частини першої статті 2 Закону України від 7 червня 2006 року № 2493-ІІІ «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі - Закон № 2493-ІІІ) посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Згідно з частиною першою статті 3 Закону № 2493-ІІІ посадами в органах місцевого самоврядування є, зокрема, виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Відповідно до частини другої статті 12 Закону № 2493-ІІІ На посадових осіб місцевого самоврядування поширюються вимоги та обмеження, встановлені Законом України «Про запобігання корупції».
Відповідно до статті 10 Закону № 2493-ІІІ прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється, зокрема, на посади заступників міського голови шляхом затвердження відповідною радою.
Відповідно до частини третьої статті 7 Закону № 2493-ІІІ на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Згідно зі статтею 20 Закону № 2493-ІІІ крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» цим та іншими законами України.
У справі встановлено, що ОСОБА_1, до звільнення, був посадовою особою місцевого самоврядування в розумінні статей 2, 3 Закону № 2493-ІІІ і його повноваження місцева рада припинила у зв'язку з припиненням повноважень Виконавчого комітету, до складу якого він входив за посадою, що своєю чергою було зумовлено перевиборами і формуванням нового складу цього виконавчого органу.
Посада, на якій перебував позивач, передбачає обмеження щодо сумісництва і перебування на ній обмежено строком, не лише тим, на який обирається посадова особа та/або орган місцевого самоврядування, зокрема склад виконавчого комітету відповідної місцевої ради, але й настанням інших обставин, з якими Закон пов'язує припинення повноважень органу місцевого самоврядування та/або посадової особи місцевого самоврядування.
Відмовляючи у виплаті вихідної допомоги на підставі статті 44 КЗпП відповідач виходив з того, що позивача звільнено з підстав, встановлених Законом №280/97-ВР (стаття 51 Закону № 280/97-ВР).
Колегія суддів погоджується з тим, що припинення повноважень виконавчого комітету у зв'язку з формуванням після виборів нового є підставою для припинення повноважень, в тому числі, посадових осіб місцевого самоврядування, які за посадою входили до цього виконавчого органу і виконували свої обов'язки на постійній основі.
Однак, те, що проходження служби в органах місцевого самоврядування має свої особливості, а засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є предметом спеціального законодавчого регулювання, не заперечує того, що до правовідносин, пов'язаних з проходженням служби в органах місцевого самоврядування можуть застосовуватися загальні положення трудового законодавства у частині, що не суперечить спеціальним нормам та/або в тій частині, де ці правовідносини спеціальним законодавством не врегульовано.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 41 КЗпП (зі змінами, внесеними згідно із Законом України № 1255-VІІ від 13 травня 2014 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту прав інвесторів»), крім підстав, передбачених статтею 40 цього Кодексу, трудовий договір з ініціативи власника або уповноваженого ним органу може бути розірваний також у випадках припинення повноважень посадових осіб.
Відповідно до статті 44 КЗпП, при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у пункті 6 статті 36 та пунктах 1, 2 і 6 статті 40 цього Кодексу, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку; у разі призову або вступу на військову службу, направлення на альтернативну (невійськову) службу (пункт 3 статті 36) - у розмірі двох мінімальних заробітних плат; внаслідок порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного чи трудового договору (статті 38 і 39) - у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку; у разі припинення трудового договору з підстав, зазначених у пункті 5 частини першої статті 41, - у розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток.
В аспекті спірних правовідносин з урахуванням наведених положень законодавства колегія суддів дійшла висновку, що припинення повноважень посадової особи місцевого самоврядування є підставою для виплати такій особі вихідної допомоги відповідно до статті 44 КЗпП.
Звільнення посадової особи місцевого самоврядування із займаної посади передбачає дотримання й інших гарантій, передбачених трудовим законодавством, у тій частині, яка не суперечить положенням спеціального законодавства або ним не врегульована.
Відповідно до статті 242 КАС рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до частини другої статті 353 КАС підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Оскільки висновки судів ґрунтуються на помилковому застосуванні до спірних правовідносин норм матеріального права, що своєю чергою зумовило те, що нез'ясованими в цій справі залишилися обставини, які мають істотне значення для правильного вирішення спору, колегія суддів дійшла висновку про необхідність скасування оскаржених судових рішень з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 353, 355 - 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Першотравенського міського суду Дніпропетровської області від 11 травня 2016 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2016 року в цій справі скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. В. Білоус
Т. Г. Стрелець