Іменем України
31 травня 2018 року
Київ
справа №814/452/16
провадження №К/9901/12103/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 814/452/16
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції у Миколаївській області, Атестаційної комісії № 7 Головного управління Національної поліції у Миколаївській області про визнання дій, рішень протиправними та про скасування рішень, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 червня 2016 року, прийняту у складі головуючого судді Гордієнко Т. О., та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2016 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Турецької І. О., суддів: Стас Л. В., Косцової І. П.,
У березні 2016 року ОСОБА_1 звернувсь до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - ГУНП у Миколаївській області), Атестаційної комісії № 7 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - атестаційна комісія), в якому просив:
визнати протиправним та скасувати рішення щодо включення позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, що складений на підставі наказу ГУНП у Миколаївській області № 52 від 01 лютого 2016 року "Про організацію проведення атестування особового складу ГУНП у Миколаївській області";
визнати протиправними дії щодо проведення атестації;
визнати протиправним та скасувати рішення (висновок) атестаційної комісії розділ IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа, а саме: "4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність".
В обґрунтування позову позивач зазначає, що у період з вересня 2004 року по 06 листопада 2015 року він проходив службу в органах внутрішніх справ. Наказом Голови Національної поліції України Деканоідзе Х. від 07 листопада 2015 року № 13 о/с позивача як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання майора поліції в порядку переатестування на посаду оперуповноваженого в особливо важливих справах.
Наказом ГУНП у Миколаївській області № 11 о/с від 25 січня 2016 року позивача, прибулого з Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України, призначено старшим слідчим в особливо важливих справах слідчого управління.
Однак, на виконання доручення Національної поліції України від 28 січня 2016 року ГУНП в Миколаївській області видано наказ № 52 від 01 лютого 2016 року "Про проведення атестування особового складу ГУНП у Миколаївській області".
Позивач вказує на порушення відповідачами при проведенні атестування вимог статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" та положень Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженій наказом МВС України від 17 листопада 2015 року № 1465.
Вважаючи рішення (висновки) атестаційної комісії від 26 лютого 2016 року, оформленого протоколом ОП № 15.00004010.0021661 незаконним, необ'єктивним та таким, що прийняте без урахування професійних якостей позивача, оскільки будь-які підстави та мотиви прийняття атестаційною комісією рішення про невідповідність займаній посаді відсутні, ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про його скасування.
Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 червня 2016 року позовні вимоги задоволено частково.
Визнано дії ГУНП в Миколаївській області щодо проведення атестації ОСОБА_1 протиправними.
В решті позову - відмовлено.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2016 року постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 02 червня 2016 року скасовано та прийнято нову, якою позовні вимоги задоволено частково.
Визнано дії ГУНП у Миколаївській області щодо проведення атестації ОСОБА_1 протиправними.
Визнано протиправним та скасовано рішення (висновок) атестаційної комісії № 7 ГУНП у Миколаївській області розділ IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа, а саме: "4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність".
В іншій частині позовних вимог - відмовлено.
Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.
В обґрунтування касаційної скарги вказує, що проведення атестування позивача після призначення на службу до поліції є наслідком виконання приписів пункту 9 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень та частини четвертої статті 52, частини першої статті 57 Закону України "Про Національну поліцію". Відповідач не вбачає порушень процедури проведення атестування, а складений протокол про невідповідність займаній посаді відповідає вимогам Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженій наказом МВС України від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція № 1465).
Водночас позивач у запереченні вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з вересня 2004 року по 06 листопада 2015 року ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ.
Згідно з наказом Голови Національної поліції України Деканоідзе Х. від 07 листопада 2015 року № 13 о/с "По особовому складу" відповідно до пунктів 9, 12 Розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію" позивача, як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання майора поліції в порядку переатестування на посаду оперуповноваженого в особливо важливих справах.
Згідно з наказом ГУНП у Миколаївській області № 11 о/с від 25 січня 2016 року позивача, прибулого з Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України, призначено старшим слідчим в особливо важливих справах слідчого управління.
З метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію" та вимогами Інструкції №1465, ГУНП в Миколаївській області видано наказ від 01 лютого 2016 року №52, на виконання якого створено атестаційні комісії № 1, № 2, № 3, № 4, № 5, № 6, № 7, № 8 та проведено атестування поліцейських ГУНП в Миколаївській області та підпорядкованих підрозділів атестаційною комісією, починаючи з 22 лютого 2016 року.
Так, 19 лютого 2016 року наказом № 113 затверджено персональний склад атестаційних комісій, зміни, до якого внесено зміни наказами від 23 лютого 2016 року № 116 і від 25 лютого 2016 року № 133, а позивача включено до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.
08 лютого 2016 року заступником начальника слідчого управління ГУНП в Миколаївській області підполковником поліції Оранським Д. А. складено атестаційний лист на позивача, в якому вказано, що ОСОБА_1 за час проходження служби зарекомендував себе з позитивно, як досвідчений, грамотний, працелюбний співробітник. До виконання своїх функціональних обов'язків ставиться добросовісно та сумлінно, з почуттям відповідальності, з притаманною йому старанністю та принциповістю. Не боїться брати на себе відповідальність, вміє зосередити свої зусилля на вирішенні основних задач.
Також, у атестаційному листі міститься висновок прямого керівника - заступника начальника - начальника слідчого управління ГУНП в Миколаївській області полковником поліції Савченка О. В. про відповідність позивача займаній посаді, відомості про результати тестування та про результати атестування (висновок атестаційної комісії).
Так, за результатами тестування позивач набрав 46 балів з 60 за тестування загальних навичок та 30 балів з 60 за тестування на професійні знання.
26 лютого 2016 року за результатами проходження атестування атестаційною комісією прийнято рішення про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
04 березня 2016 року апеляційна атестаційна комісія Південного регіону розглянула скаргу позивача та прийняла рішення про її відхилення.
Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що атестування позивача та його звільнення з поліції через службову невідповідність за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" проведено без достатніх правових підстав.
Зазначена позиція була підтримана і Одеським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції.
Водночас, скасовуючи постанову, суд апеляційної інстанції вважає помилковим висновок суду першої інстанції, що рішення (висновок) атестаційної комісії не може бути оскаржений позивачем в порядку адміністративного судочинства.
Верховний Суд висновки суду апеляційної інстанції вважає вірними та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального та процесуального права.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України "Про Національну поліцію" від 02 липня 2015 року № 580-VIII (далі - Закон № 580-VIII).
Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII.
Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
Інститут атестування поліцейських передбачено Законом України "Про Національну поліцію" відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
За правилами частини другої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерством внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року № 1465) слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.
Отже, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.
Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону № 580-VIII.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що атестацію позивача проведено в порядку атестування усіх поліцейських ГУНП в Миколаївській області та підпорядкованих підрозділів з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що, на думку відповідача, відповідає приписам частини першої статті 57 Закону № 580-VIII; наказ ГУНП в Миколаївській області "Про організацію проведення атестування особового складу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області" від 01 лютого 2016 року № 52 не містить посилань на підстави для проведення атестування, передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.
Слід зауважити, що приписи частини першої статті 57 Закону № 580-VIII не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму необхідно застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 цього ж Закону, в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є протиправним.
Крім того, пунктом 10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII встановлено, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
Відповідно до частини першої статті 12 Закону України "Про професійний розвиток працівників" атестуванню не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.
Положення статті 12 Закону України "Про професійний розвиток працівників" є загальними (базовими) щодо регулювання відносин із атестування працівників, які, в свою чергу, не суперечать положенням Закону № 580-VIII, а тому поширюються на відносини з атестування поліцейських.
Як вбачається з атестаційного листа, що міститься в матеріалах справи, ОСОБА_1 за час проходження служби зарекомендував себе з позитивно, як досвідчений, грамотний, працелюбний співробітник. До виконання своїх функціональних обов'язків ставиться добросовісно та сумлінно, з почуттям відповідальності, з притаманною йому старанністю та принциповістю. Не боїться брати на себе відповідальність, вміє зосередити свої зусилля на вирішенні основних задач.
Також, у атестаційному листі міститься висновок прямого керівника - заступника начальника - начальника слідчого управління ГУНП в Миколаївській області полковником поліції Савченка О. В. про відповідність позивача займаній посаді, відомості про результати тестування та про результати атестування (висновок атестаційної комісії).
Відповідно до пунктів 10-13 Розділу ІV Інструкції № 1465 з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.
За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест), та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього Розділу.
Так, за результатами тестування позивач набрав 46 балів з 60 за тестування загальних навичок та 30 балів з 60 за тестування професійних знань.
Згідно з протоколом ОП № 15.00004010.0021661 від 26 лютого 2016 року атестаційної комісії вбачається, що членами комісії під час проведення атестації було досліджено атестаційний лист, декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади".
При цьому, вказані документи не містять будь-яких фактів щодо недбалого відношення позивача до службових обов'язків, навпаки він характеризується виключно з позитивної сторони, у тому числі і щодо виконання службових обов'язків.
За таких обставин і правового врегулювання Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність в матеріалах справи доказів, які б вказували на невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді, зокрема, акт службового розслідування, або документи, що характеризують позивача з негативної сторони чи вказують на низький професійний рівень.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції у Миколаївській області залишити без задоволення.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2016 року у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. В. Білоус
Т. Г. Стрелець