Іменем України
31 травня 2018 року
Київ
справа №808/2198/16
провадження №К/9901/11857/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 808/2198/16
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Запорізькій області, Атестаційної комісії № 1 Головного управління Національної поліції в Запорізькій області, за участю третьої особи - Запорізької обласної профспілкової організації атестованих працівників органів внутрішніх справ України, про визнання протиправними дій, скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Запорізькій області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 15 серпня 2016 року, прийняту у складі головуючого судді Нечипуренка О. М., та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2016 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Шальєвої В. А., суддів: Білак С. В., Олефіренко Н. А.,
У липні 2016 року ОСОБА_1 звернувсь до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Запорізькій області (далі - ГУНП в Запорізькій області), Атестаційної комісії № 1 Головного управління Національної поліції в Запорізькій області (далі - атестаційна комісія), за участю третьої особи - Запорізької обласної профспілкової організації атестованих працівників органів внутрішніх справ України, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:
визнати протиправними дії ГУНП в Запорізькій області щодо проведення атестування відносно позивача;
визнати незаконним та скасувати рішення (висновок) атестаційної комісії від 24 червня 2016 року, зазначене у розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії) атестаційного листа, а саме: "4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність"", яке прийнято стосовно ОСОБА_1.
В обґрунтування позову позивач зазначає, що у період з 25 липня 1996 року по 06 листопада 2015 року він проходив службу в органах внутрішніх справ. Наказом ГУНП у місті Києві від 07 листопада 2015 року № 48 о/с позивача як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання полковника поліції в порядку переатестування на посаду начальника Заводського відділення поліції Ленінського відділу поліції.
Позивач вказує на порушення відповідачами при проведенні атестування вимог статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" та положень Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженій наказом МВС України від 17 листопада 2015 року № 1465.
Вважаючи рішення (висновки) атестаційної комісії від 24 червня 2016 року, оформленого протоколом ОП № 15.00006864.0037827 незаконним, необ'єктивним та таким, що прийняте без урахування професійних якостей позивача, оскільки будь-які підстави та мотиви прийняття атестаційною комісією рішення про невідповідність займаній посаді відсутні, ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про його скасування.
Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 15 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2016 року, позовні вимоги задоволено в повному обсязі.
Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У касаційній скарзі ГУНП в Запорізькій області, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.
В обґрунтування касаційної скарги вказує, що проведення атестування позивача після призначення на службу до поліції є наслідком виконання приписів пункту 9 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень та частини четвертої статті 52, частини першої статті 57 Закону України "Про Національну поліцію". Відповідач не вбачає порушень процедури проведення атестування, а складений протокол про невідповідність займаній посаді відповідає вимогам Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженій наказом МВС України від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція № 1465).
Водночас позивач у запереченні вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 25 липня 1996 року по 06 листопада 2015 року ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ.
Згідно з наказом ГУНП в Запорізькій області від 07 листопада 2015 року № 48 о/с відповідно до пунктів 9, 12 Розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію" позивача, як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання полковника поліції в порядку переатестування на посаду начальника Заводського відділення поліції Ленінського відділу поліції.
З метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію" та вимогами Інструкції № 1465, ГУНП в Запорізькій області видано наказ від 11 лютого 2016 року № 210, на виконання якого створено атестаційні комісії № 1, № 2, № 3, № 4, № 5, № 6, № 7, № 8, № 9, № 10 та наказано провести атестування поліцейських ГУНП в Запорізькій області та підпорядкованих підрозділів, починаючи з 15 лютого 2016 року.
Відповідно до наказу начальника ГУНП в Запорізькій області № 1332 від 14 червня 2016 року, затверджено склад атестаційних комісій ГУНП в Запорізькій області.
10 червня 2016 року заступником начальника ГУНП в Запорізькій області полковником поліції С. І. Литвиненком складено атестаційний лист на позивача, в якому вказано, що ОСОБА_1 за час проходження служби зарекомендував себе позитивно, професійно грамотним, здібним, ініціативним працівником та вимогливим керівником. Має добру теоретичну підготовку, досвід практичної та керівної роботи. Здатний швидко аналізувати оперативну обстановку на території районі та приймати відповідні рішення щодо її стабілізації. Постійно спрямовує свої зусилля на виховання у підлеглих почуття відповідальності, суворого дотримання законності, службової дисципліни. Володіє табельною вогнепальною зброєю та прийомами рукопашного бою. Державну та службову таємницю зберігає. Справі служіння українському народу відданий.
Також, у атестаційному листі міститься висновок прямого керівника т.в.о. начальника ГУНП в Запорізькій області генерала поліції третього рангу Ольховського В. І. про відповідність позивача займаній посаді, відомості про результати тестування та про результати атестування (висновок атестаційної комісії).
За результатами тестування позивач набрав 16 балів з 60 за тестування загальних навичок та 12 балів з 60 за тестування на професійні знання.
24 червня 2016 року за результатами проходження атестування атестаційною комісією прийнято рішення про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
07 липня 2016 року позивач ознайомлений з результатами атестування. Висновок атестаційної комісії оскаржений позивачем до апеляційної атестаційної комісії.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що атестування позивача, за результатами якої прийнято рішення про невідповідність позивача займаній посаді проведено без достатніх правових підстав.
Зазначена позиція була підтримана і Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
Верховний Суд висновки судів попередніх інстанцій вважає вірними та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального та процесуального права.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України "Про Національну поліцію" від 02 липня 2015 року № 580-VIII (далі - Закон № 580-VIII).
Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII.
Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
Інститут атестування поліцейських передбачено Законом України "Про Національну поліцію" відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
За правилами частини другої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерством внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року № 1465) слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.
Отже, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.
Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону № 580-VIII.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що атестацію позивача проведено в порядку атестування усіх поліцейських ГУНП в Запорізькій області та підпорядкованих підрозділів з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що, на думку відповідача, відповідає приписам частини першої статті 57 Закону № 580-VIII; наказ ГУНП в Запорізькій області "Про організацію проведення атестування поліцейських ГУНП в Запорізькій області" від 11 лютого 2016 року № 210 не містить посилань на підстави для проведення атестування, передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.
Слід зауважити, що приписи частини першої статті 57 Закону № 580-VIII не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму необхідно застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 цього ж Закону, в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є протиправним.
Крім того, пунктом 10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII встановлено, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
Відповідно до частини першої статті 12 Закону України "Про професійний розвиток працівників" атестуванню не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.
Положення статті 12 Закону України "Про професійний розвиток працівників" є загальними (базовими) щодо регулювання відносин із атестування працівників, які, в свою чергу, не суперечать положенням Закону № 580-VIII, а тому поширюються на відносини з атестування поліцейських.
Як вбачається з атестаційного листа, що міститься в матеріалах справи, ОСОБА_1 за час проходження служби зарекомендував себе позитивно, професійно грамотним, здібним, ініціативним працівником та вимогливим керівником. Має добру теоретичну підготовку, досвід практичної та керівної роботи. Здатний швидко аналізувати оперативну обстановку на території районі та приймати відповідні рішення щодо її стабілізації. Постійно спрямовує свої зусилля на виховання у підлеглих почуття відповідальності, суворого дотримання законності, службової дисципліни. Володіє табельною вогнепальною зброєю та прийомами рукопашного бою. Державну та службову таємницю зберігає. Справі служіння українському народу відданий.
Також, у вказаному атестаційному листі міститься висновок прямого керівника т.в.о. начальника ГУНП в Запорізькій області генерала поліції третього рангу Ольховського В. І. про відповідність позивача займаній посаді.
Відповідно до пунктів 10-13 Розділу ІV Інструкції № 1465 з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.
Згідно з протоколом ОП № 15.00006864.0037827 від 24 червня 2016 року атестаційної комісії вбачається, що членами комісії під час проведення атестації було досліджено атестаційний лист, декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади".
При цьому, вказані документи не містять будь-яких фактів щодо недбалого відношення позивача до службових обов'язків, навпаки він характеризується виключно з позитивної сторони, у тому числі і щодо виконання службових обов'язків.
За таких обставин і правового врегулювання Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність в матеріалах справи доказів, які б вказували на невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді, зокрема, акт службового розслідування, або документи, що характеризують позивача з негативної сторони чи вказують на низький професійний рівень.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Запорізькій області залишити без задоволення.
Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 15 серпня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2016 року у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. В. Білоус
Т. Г. Стрелець