Іменем України
31 травня 2018 року
м. Київ
справа № 219/10988/16-а
адміністративне провадження № К/9901/39263/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Анцупової Т. О.,
суддів: Коваленко Н. В., Мороз Л. Л.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 219/10988/16-а
за позовом ОСОБА_2 до Бахмутського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою Бахмутського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області на постанову Артемівського міськрайонного суду Донецької області (у складі судді Давидовської Т. В.) від 18 січня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Блохіна А. А., Гаврищук Т. Г., Сухарської М. Г.) від 29 березня 2017 року, встановив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У листопаді 2016 року ОСОБА_2 звернулася до суду з адміністративним позовом до Бахмутського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області, в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Бахмутського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області щодо припинення виплати пенсії ОСОБА_2 за віком з червня 2016 року;
- зобов'язати Бахмутське об'єднане управління Пенсійного фонду України Донецької області відновити нарахування та виплату пенсії ОСОБА_2 за віком з 01 червня 2016 року;
- зобов'язати Бахмутське об'єднане управління Пенсійного фонду України Донецької області сплатити заборгованість з виплати пенсії за віком на ім'я ОСОБА_2 за період з червня 2016 року по день ухвалення рішення, з перерахуванням на відкритий рахунок на ім'я позивача в АТ «Ощадбанк».
2. В обґрунтування вказаних вимог позивач зазначала, що вона є пенсіонером за віком; з 2014 року перебуває на обліку в Бахмутському об'єднаному управлінні Пенсійного фонду України Донецької області; була взята на облік у м. Бахмут Донецької області як внутрішньо переміщена особа згідно довідки № 1419008623 від 01 грудня 2014 року. Позивач стверджує, що з червня 2016 року Бахмутське об'єднане управління Пенсійного фонду України Донецької області припинило їй виплату пенсії у зв'язку з відсутністю підтвердження проживання за адресою реєстрації як внутрішньо переміщена особа.
На думку позивача, така бездіяльність відповідача є протиправною.
3. Постановою Артемівського міськрайонного суду Донецької області від 18 січня 2017 року (враховуючи зміст ухвали цього суду про виправлення помилки від 08 лютого 2017 року), залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року, адміністративний позов задоволено частково:
- визнано протиправною бездіяльність Бахмутського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області щодо припинення виплати пенсії ОСОБА_2;
- зобов'язано Бахмутське об'єднане управління Пенсійного фонду України Донецької області поновити виплату належної ОСОБА_2 пенсії з 01 червня 2016 року з виплатою виниклої заборгованості;
- в іншій частині у задоволенні адміністративного позову - відмовлено.
4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Бахмутське об'єднане управління Пенсійного фонду України Донецької області звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати постанову Артемівського міськрайонного суду Донецької області від 18 січня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року, і прийняти нове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог повністю.
5. 18 квітня 2017 року Бахмутське об'єднане управління Пенсійного фонду України Донецької області звернулося до Вищого адміністративного суду України із клопотанням про зупинення виконання оскаржуваних рішень.
6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та відмовлено у задоволенні клопотання щодо зупинення виконання оскаржуваних рішень.
7. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року.
Відповідно до п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» зазначеного закону зміни до Кодексу адміністративного судочинства України вводяться в дію з урахуванням певних особливостей. Зокрема, у пп. 4 передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчився до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
8. 15 березня 2018 року касаційну скаргу Бахмутського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області на постанову Артемівського міськрайонного суду Донецької області від 18 січня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року у справі № 219/10988/16-а передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
9. Ухвалою Верховного Суду від 29 травня 2018 року справу прийнято до провадження та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
10. Станом на 31 травня 2018 року заперечень або відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є громадянином України, пенсіонером за віком; перебуває на обліку як внутрішньо переміщена особа з тимчасово окупованої території України безперервно, що підтверджується довідкою від 01 грудня 2014 року № 1419008623, виданою Управлінням праці та соціального захисту населення Бахмутської міської ради Донецької області.
12. 12 листопада 2014 року за заявою ОСОБА_2 електрона пенсійна справа взята на облік у Бахмутському об'єднаному управлінні Пенсійного фонду України Донецької області та виплачено заборгованість з виплати пенсії за період з 01 серпня 2014 року по 30 листопада 2014 року на банківський рахунок установи АТ «Ощадбанк» (а.с. 49- 53). У подальшому пенсія виплачувалась щомісяця до 31 травня 2016 року включно.
13. Починаючи з 01 червня 2016 року виплату пенсії позивачу припинено.
14. Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо припинення нарахування та виплати належної позивачу пенсії з 01 червня 2016 року, позивач звернулась до суду з адміністративним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Оцінюючи доводи сторін, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, виходив з наступних положень національного законодавства та практики ЄСПЛ:
- ст. 46 Конституції України визначено право громадян на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом;
- право на отримання пенсії є об'єктом захисту за ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (справа Європейського суду з прав людини «Мюллер проти Австрії», 1975 рік) та пов'язане з правом мирно володіти своїм майном;
- статтею 8 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» (далі - Закон № 1058) передбачено право громадян України на отримання пенсійних виплат та соціальних послуг;
- статтею 4 Закону № 1058 встановлено, що законодавство про пенсійне забезпечення базується на Конституції України; складається з Основ законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування, цього Закону, Закону про недержавне пенсійне забезпечення, законів, якими встановлюються умови пенсійного забезпечення, відмінні від загальнообов'язкового державного пенсійного страхування та недержавного пенсійного забезпечення, міжнародних договорів з пенсійного забезпечення, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України (далі - закони про пенсійне забезпечення), а також інших законів та нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до законів про пенсійне забезпечення, що регулюють відносини у сфері пенсійного забезпечення в Україні.
- у відповідності до ч. 3 ст. 4 Закону № 1058, яка визначає складові законодавства про пенсійне забезпечення в Україні, виключно законами про пенсійне забезпечення визначаються: види пенсійного забезпечення; умови участі в пенсійній системі чи її рівнях; пенсійний вік для чоловіків та жінок, при досягненні якого особа має право на отримання пенсійних виплат; джерела формування коштів, що спрямовуються на пенсійне забезпечення; умови, норми та порядок пенсійного забезпечення; організація та порядок здійснення управління в системі пенсійного забезпечення.
- статтею 5 вказаного Закону передбачено, що він регулює відносини, які виникають між суб'єктами системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування. Дія інших нормативно-правових актів може поширюватися на ці відносини лише у випадках, передбачених цим Законом, або в частині, що не суперечить цьому Закону. Виключно цим Законом, зокрема, визначаються порядок здійснення пенсійних виплат за загальнообов'язковим державним пенсійним страхуванням; порядок використання коштів Пенсійного фонду та накопичувальної системи пенсійного страхування.
- відповідно до ст. 47 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» пенсія виплачується щомісяця організаціями, що здійснюють виплату і доставку пенсій, у строк не пізніше 25 числа місяця, за який виплачується пенсія, виключно в грошовій формі за зазначеним у заяві місцем фактичного проживання пенсіонера в межах України або перераховується на визначений цією особою банківський рахунок у порядку, передбаченому законодавством.
- статтею 49 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» виплата пенсії за рішенням територіальних органів Пенсійного фонду або за рішенням суду припиняється: 1) якщо пенсія призначена на підставі документів, що містять недостовірні відомості; 2) на весь час проживання пенсіонера за кордоном, якщо інше не передбачено міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України; 3) у разі смерті пенсіонера; 4) у разі неотримання призначеної пенсії протягом 6 місяців підряд; 5) в інших випадках, передбачених законом;
- Кабінетом Міністрів України прийнято постанову «Деякі питання фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей» від 07 листопада 2014 року № 595. Вказаною постановою затверджено Тимчасовий порядок фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей (далі - Тимчасовий порядок).
- пунктом 8 Тимчасового порядку встановлено, що особам, які переміщені на контрольовану територію та взяті на облік відповідно до Порядку оформлення і видачі довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2014 року № 509, пенсії та інші соціальні виплати з бюджетів усіх рівнів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування виплачуються за заявами таких осіб до органів (установ), які здійснюють такі виплати протягом усього строку дії довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи.
- згідно з п. 12 Порядку здійснення контролю за проведенням соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам за місцем їх фактичного проживання/перебування, затвердженого Постановою КМУ № 365, соціальні виплати припиняються у разі, зокрема, отримання інформації від Держприкордонслужби, МВС, СБУ, Мінфіну, Національної поліції, ДМС, Держфінінспекції, Держаудитслужби та інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
16. Системний аналіз зазначених норм права надав судам попередніх інстанцій можливість дійти до висновку про те, що припинення виплати пенсії можливе лише за умови прийняття пенсійним органом відповідного рішення і лише з підстав визначених ст. 49 Закону № 1058.
17. Рішення пенсійним органом щодо припинення виплати позивачу пенсії не приймалося, що не заперечується відповідачем.
18. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач зареєстрована у встановленому законом порядку як особа, що перемістилася з району проведення антитерористичної операції, що підтверджується довідкою від № 1419008623 від 01 грудня 2014 року та листом Управління праці та соціального захисту населення Бахмутської міської ради Донецької області від 05 січня 2016 року №01-3937-1, згідно якого позивач перебуває на обліку в Управлінні як переміщена особа у зв'язку з проведенням антитерористичної операції відповідно до Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» (на обліку з 01 грудня 2014 року).
19. Суди також враховували, що наведені вище постанови Кабінету Міністрів України не є законами, а тому ці підзаконні нормативно-правові акти не можуть змінювати в бік звуження права громадян, які встановлено нормативно-правовими актами вищої юридичної сили. Тому суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що дії відповідача щодо припинення виплати позивачу пенсії з 01 червня 2016 року не відповідають вимогам законодавства та принципу верховенства права і є протиправними. Відтак вимоги про зобов'язання поновити виплату належної позивачу пенсії з 01 червня 2016 року з виплатою виниклої заборгованості, є цілком правомірними, ґрунтуються на вимогах закону і підлягають задоволенню.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що виплати пенсій особам, переміщеним з тимчасово окупованих територій, регулюються постановою Кабінету Міністрів України № 595 від 07 листопада 2014 року «Деякі питання фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам, організаціям Донецької та Луганської областей», Постановою Кабінету Міністрів України № 509 від 01 жовтня 2014 року «Про тимчасовий порядок фінансування бюджетних установ», постановою Кабінету Міністрів України № 365 від 08 червня 2016 року «Порядок призначення (відновлення) соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам», постановою Кабінету Міністрів України № 136 від 18 лютого 2016 року «Порядок здійснення верифікації та моніторингу достовірності інформації» та деякими іншими актами. Враховуючи вищевказані постанови, відповідач припинив виплату пенсії позивачу з червня 2016 року.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права у спірних правовідносинах виходить з наступного.
22. Погоджуючись з оцінкою спірних правовідносин судами попередніх інстанцій, колегія суддів вважає, що спеціальний статус внутрішньо переміщеної особи не збігається та не може підміняти собою жоден із закріплених у Конституції України конституційно-правових статусів особи.
23. Конституційний Суд України у рішенні від 07 жовтня 2009 року № 25-рп/2009 зауважив, що виходячи із правової, соціальної природи пенсій право громадянина на одержання призначеної йому пенсії не може пов'язуватися з такою умовою, як постійне проживання в Україні; держава відповідно до конституційних принципів зобов'язана гарантувати це право незалежно від того, де проживає особа, якій призначена пенсія, в Україні чи за її межами.
24. У зазначеному рішенні Конституційного Суду України та відповідній практиці Європейського суду з прав людини застосовано підхід, згідно з яким право на пенсію та її одержання не може бути пов'язане з місцем проживання людини. Такий підхід можна поширити не тільки на громадян, що виїхали на постійне місце проживання до інших держав, а й на внутрішньо переміщених осіб, які мають постійне місце проживання на непідконтрольній Уряду України території. У контексті справи, що розглядається, правовий зв'язок між державою і людиною, який передбачає взаємні права та обов'язки, підтверджується фактом набуття громадянства. Свобода пересування та вільний вибір місця проживання гарантується ст. 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України.
25. Пенсія за віком, за вислугу років та інші її види, що призначаються у зв'язку з трудовою діяльністю, заслужені попередньою працею та є однією з форм соціального захисту. Цим визначається зміст і характер обов'язку держави стосовно тих громадян, які набули право на одержання пенсії.
26. Перелік підстав припинення виплати пенсії, визначений ч. 1 ст. 49 Закону № 1058-IV, є вичерпним та передбачає можливість припинення виплати пенсії з інших підстав лише у випадках, передбачених законом.
27. Водночас Законом № 1058-IV не передбачено такої підстави припинення виплати пенсії, як проведення верифікації за списками СБУ з підстав перевірки місця фактичного проживання.
28. У доводах касаційної скарги відповідач як на підставу для припинення виплати пенсії позивачу покликається на постанови Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2014 року № 509 «Про облік внутрішньо переміщених осіб», від 05 листопада 2014 року № 637 «Про здійснення соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам» та від 08 червня 2016 року № 365 «Деякі питання здійснення соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам».
29. Однак, як свідчить аналіз положень Закону № 1058-IV, припинення виплати пенсії можливе лише за умови прийняття пенсійним органом відповідного рішення з підстав, визначених ст. 49 цього Закону.
30. Водночас, за змістом конституційних норм, Кабінет Міністрів України не наділений правом вирішувати питання, які належать до виключної компетенції Верховної Ради України, так само як і приймати правові акти, які підміняють або суперечать законам України.
31. Тому, припиняючи виплату позивачеві пенсії за відсутності передбачених законами України підстав, відповідач порушив право позивача на отримання пенсії. При цьому право на отримання пенсії є об'єктом захисту за ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
32. Втручання відповідача у право позивача на мирне володіння своїм майном у вигляді пенсії Суд вважає таким, що не ґрунтується на Законі.
33. Як зазначив Європейський суд з прав людини у рішенні у справі «Щокін проти України», питання, чи було дотримано справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, виникає лише тоді, коли встановлено, що оскаржуване втручання відповідало вимозі законності і не було свавільним.
34. Отже, встановлення Судом відсутності законності втручання, тобто вчинення дій не у спосіб, визначений законом, є достатньою підставою для висновку про те, що право позивача на мирне володіння своїм майном було порушено.
35. З огляду на викладене Суд вважає, що припинення виплати пенсії позивачу з 01 червня 2016 року було здійснено не у спосіб, передбачений Законом № 1058-IV, а з точки зору положень ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод мало місце втручання у право власності позивача, і таке втручання не було законним.
36. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі про задоволення позовних вимог позивача.
37. Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
38. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
39. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
На підставі викладеного, керуючись ст. 242, 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу Бахмутського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області залишити без задоволення.
Постанову Артемівського міськрайонного суду Донецької області від 18 січня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Т. О. Анцупова
Судді Н. В. Коваленко
Л. Л. Мороз