Іменем України
30 травня 2018 року
Київ
справа №808/1090/16
адміністративне провадження №К/9901/11570/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стрелець Т. Г.,
суддів - Білоуса О. В., Желтобрюх І. Л.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №808/1090/16
за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області, третя особа - Мелітопольський міськрайонний суд Запорізької області про визнання дії протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 30 червня 2016 року, прийняту у складі головуючого судді - Татаринова Д.В. та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2016 року, прийняту колегією суддів у складі головуючого судді - Юрко І.В., суддів: Гімона М.М., Чумака С. Ю.
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2016 року ОСОБА_1 звернулася з позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області, третя особа - Мелітопольський міськрайонний суд Запорізької області, в якому просила:
1.1. визнати дії Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізької області щодо відмови позивачу як судді у відставці у виплаті вихідної допомоги в розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою роботи суддею Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області на підставі частини 1 статті 136 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» №2453 від 07.07.2010 року;
1.2. зобов'язати відповідача виплатити позивачу вихідну допомогу у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою роботи суддею Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області на частини 1 статті 136 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» №2453 від 07.07.2010 року.
2. Позовна заява мотивована тим, що подаючи заяву про звільнення з посади судді у відставку у встановленому законом порядку 06 березня 2014 року, ОСОБА_1 вчинила юридичну дію та здійснила своє конституційне суб'єктивне право на відставку. Внаслідок цих дій виникли правовідносини, що стосуються і статусу судді у відставці та його грошового забезпечення. На підставі вищевикладеного зазначає, що оскільки позивач звернулась до Верховної Ради України із заявою про відставку 06 березня 2014 року, в період дії частини 1 статті 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» №2453-VІ від 07 липня 2010 року, яка передбачає вихідну допомогу у розмірі 10 заробітних плат за останньою посадою, то дії ТУ ДСА України в Запорізькій області щодо відмови у виплаті їй вихідної допомоги є такими, що порушують гарантовані Конституцією України права та передбачені законом гарантії незалежності судді.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 30 червня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2016 року адміністративний позов задоволено у повному обсязі.
4. Визнано дії Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області щодо відмови судді у відставці ОСОБА_1 виплати вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою роботи суддею Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області на підставі частини 1 статті 136 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» №2453 від 07 липня 2010 року, який діяв на момент виникнення права на відставку та на момент реалізації цього права - протиправними.
5. Зобов'язано Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області виплатити судді у відставці ОСОБА_1 вихідну допомогу в розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою роботи суддею Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області на підставі частини 1 статті 136 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» №2453 від 07 липня 2010 року, який діяв на момент виникнення права на відставку та на момент реалізації цього права.
6. Рішення судів мотивовані тим, що заяву про відставку позивач подала 06 березня 2014 року, тоді як фактичне виключення її зі складу Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області на підставі постанови Верховної Ради України відбулося 16 листопада 2015 року, тобто більш ніж через півтора року після подання позивачем вищевказаної заяви до Верховної Ради України.
Разом з тим, строк, протягом якого розглядалось питання про звільнення позивача з посади судді у відставку, не залежав від її волі, а тому не може впливати на вирішення питання про нарахування та виплату вихідної допомоги за законодавством, чинним на час подання нею заяви про відставку.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області звернулося із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
8. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 19 вересня 2016 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 30 червня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2016 року.
9. Верховний Суд ухвалою від 21 травня 2018 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу.
10. Позивач надав заперечення на касаційну скаргу, в яких просив залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу:
11.1. Визначальною умовою для виплати вихідної допомоги є дата виходу позивача у відставку і станом на цю дату стаття 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», яка регламентувала виплату вихідної допомоги, виключена.
11.2. Суддя набуває право на виплату вихідної допомоги з моменту виходу у відставку, а не з моменту призначення судді на посаду, набуття права на відставку чи з дня звернення із заявою про звільнення у відставку.
11.3. На момент подання позивачем заяви про відставку та на час виходу у відставку чинним законодавством України не було передбачено право на виплату вихідної допомоги, а тому, враховуючи конституційний принцип незворотності дії нормативно-правових актів у часі, у відповідача не було правових підстав для виплати такої допомоги.
12. Аргументи, викладені у запереченнях на касаційну скаргу.
12.1. Відповідно до ст. 47 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 року № 2453-VI при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу визначених Конституцією України гарантій незалежності судді.
12.2. 06 березня 2014 року позивач реалізувала своє право на відставку, звернувшись до Вищої ради юстиції із заявою про відставку. Станом на момент такого звернення діяла частина 1 статті 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» №2453-VІ від 07 липня 2010 року, яка передбачала вихідну допомогу у розмірі 10 заробітних плат за останньою посадою, а тому відповідач безпідставно відмовив позивачу у реалізації її законного права на отримання такої допомоги.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. ОСОБА_1 з 03 травня 1993 року по 16 листопада 2015 року працювала на посаді судді Мелітопольського міського суду Запорізької області, а в подальшому - на посаді судді Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області, що підтверджується записами у трудовій книжці (а.с.12-13).
14. 06 березня 2014 року позивач звернулась до Вищої ради юстиції із заявою про звільнення її у відставку (а.с.14).
15. Рішенням Вищої Ради Юстиції України від 16 липня 2015 року №213/0/15-15 внесено подання до Верховної Ради України про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області у зв'язку з поданням заяви про відставку (а.с.14).
16. Постановою Верховної Ради України від 12 листопада 2015 року №788-VIII ОСОБА_1 звільнено з посади судді Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області у зв'язку з поданням заяви про відставку (а.с.15-16).
17. Наказом голови Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області №111-к від 16.11.2015 року позивача виключено зі складу Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області у зв'язку зі звільненням її відповідно до Постанови Верховної Ради України від 12.11.2015 року №788-VIII (а.с.17).
18. Станом на 16.11.2015 року стаж роботи ОСОБА_1 на посаді судді, який дає право на відставку та отримання щомісячного довічного грошового утримання судді у відставці, складає: 24 роки 05 місяців 13 днів, у тому числі 01 рік 11 місяців 00 днів навчання у Харківському юридичному інституті ім. Ф.Е. Дзержинського.
19. 12 березня 2016 року ОСОБА_1 звернулася до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області з заявою, в якій просила виплатити їй, як судді у відставці, вихідну допомогу у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою судді Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області (а.с.20).
20. Листом від 21.03.2016 року №08-05/710 Територіальне управління ДСА України в Запорізькій області ОСОБА_1 відмовило позивачу у виплаті такої вихідної допомоги (а.с.21).
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
21. Конституція України в редакції від 02.03.2014 року (чинна на момент винесення постанови про звільнення позивача).
21.1. Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21.2. Пункт 9 частини 4 статті 126. Суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив, у разі подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.
21.3. Стаття 58. Дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
22. Кодекс адміністративного судочинства України.
22.1. Частина 2 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
23. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" в редакції Закону №2453-VI від 07.07.2010 року (чинній на момент перебування позивача на посаді судді).
23.1. Стаття 136. Судді, який вийшов у відставку, виплачується вихідна допомога у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.
24. Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин.
24.1. Стаття 109. Суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, має право подати заяву про відставку.
24.2. Заява про відставку, заява про звільнення з посади за власним бажанням подається суддею безпосередньо до Вищої ради юстиції, яка протягом одного місяця з дня надходження відповідної заяви вносить до органу, який обрав або призначив суддю, подання про звільнення судді з посади.
24.3. У разі звільнення судді з посади в результаті внесення такого подання Вища рада юстиції повідомляє про це Вищу кваліфікаційну комісію суддів України.
24.4. Суддя продовжує здійснювати свої повноваження до прийняття рішення про його звільнення.
24.5. Стаття 100. Суддя суду загальної юрисдикції звільняється з посади органом, який його обрав або призначив, виключно з підстав, передбачених частиною п'ятою статті 126 Конституції України, за поданням Вищої ради юстиції.
24.6. Стаття 111. порядок розгляду питання та прийняття ВРУ рішення про звільнення з посади судді, обраного безстроково, встановлюється цим Законом та Регламентом Верховної Ради України.
24.7. Питання про звільнення з посади судді, обраного безстроково, розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України без висновку комітетів Верховної Ради України та будь-яких перевірок. Повноваження судді припиняються з дня набрання чинності постановою Верховної Ради України.
25. Закон України №1166-VII від 27.03.2014 "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні".
25.1.Пунктом 28 розділу II виключено статтю 136 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
26. Рішення Конституційного Суду України від 3 червня 2013 року № 3-рп/2013 у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 2, абзацу другого пункту 2 розділу II „Прикінцеві та перехідні положення" Закону України „Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи", статті 138 Закону України „Про судоустрій і статус суддів" (справа щодо змін умов виплати пенсій і щомісячного довічного грошового утримання суддів у відставці).
26.1.В Основному Законі України незалежність як складова конституційного статусу особи та її професійної діяльності визначена лише стосовно суддів і забезпечується, насамперед, особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади (пункт 27 частини першої статті 85, частини четверта, п'ята статті 126, частини третя, четверта статті 127, стаття 128, пункт 1 частини першої статті 131); забороною впливу на них у будь-який спосіб (частина друга статті 126); захистом професійних інтересів суддів (частина шоста статті 127); підкоренням суддів при здійсненні правосуддя лише закону (частина перша статті 129); особливим порядком притягнення їх до дисциплінарної відповідальності (пункт 3 частини першої статті 131); державним фінансуванням та належними умовами для функціонування судів і діяльності суддів шляхом визначення у Державному бюджеті України окремо видатків на утримання судів (частина перша статті 130); притягненням до юридичної відповідальності винних осіб за неповагу до суду і судді (частина п'ята статті 129); організацією державою особистої безпеки суддів та їхніх сімей (частина сьома статті 126); здійсненням суддівського самоврядування (частина друга статті 130); забороною для професійних суддів належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої (частина друга статті 127).
26.2.Таким чином, конституційний статус судді передбачає достатнє матеріальне забезпечення судді як під час здійснення ним своїх повноважень (суддівська винагорода), так і в майбутньому у зв'язку з досягненням пенсійного віку (пенсія) чи внаслідок припинення повноважень і набуття статусу судді у відставці (щомісячне довічне грошове утримання). Статус судді та його елементи, зокрема матеріальне забезпечення судді після припинення його повноважень, є не особистим привілеєм, а засобом забезпечення незалежності працюючих суддів і надається для гарантування верховенства права та в інтересах осіб, які звертаються до суду та очікують неупередженого правосуддя.
26.3.Підставою для отримання матеріального забезпечення судді після припинення його повноважень є виключно конституційно визначений статус професійного судді. Тому таке забезпечення суддів залежить від умов, пов'язаних зі статусом судді та його професійною діяльністю щодо здійснення правосуддя, і не може залежати від інших умов, у тому числі соціального забезпечення, яке призначається і виплачується на загальних засадах та передбачене іншими, крім Закону № 2453, законами України. Одержання суддею у відставці щомісячного довічного грошового утримання не може залежати від виконання ним іншої, зокрема оплачуваної, роботи. Законодавець може передбачати випадки припинення призначення та виплати (або часткової виплати) щомісячного довічного грошового утримання суддів, але тільки з підстав, що прямо впливають на статус суддів (набрання законної сили обвинувальним вироком щодо судді або припинення відставки у зв'язку з повторним обранням на посаду судді тощо).
V.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
28. Положення Конституції України стосовно незалежності суддів, яка є невід'ємним елементом статусу суддів та їх професійної діяльності, пов'язані з принципом поділу державної влади та обумовлені необхідністю забезпечувати основи конституційного ладу, права людини, гарантувати самостійність і незалежність судової влади.
29.Визначені Конституцією та законами України гарантії незалежності суддів є невід'ємним елементом їх статусу, поширюються на всіх суддів України та є необхідною умовою здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом; такими гарантіями є надання їм за рахунок держави матеріального забезпечення (суддівська винагорода, пенсія, щомісячне довічне грошове утримання тощо) та надання їм у майбутньому статусу судді у відставці; право судді у відставці на пенсійне або щомісячне довічне грошове утримання є гарантією належного здійснення правосуддя і незалежності працюючих суддів та дає підстави висувати до суддів високі вимоги, зберігати довіру до їх компетентності і неупередженості; щомісячне довічне грошове утримання судді спрямоване на забезпечення гідного його статусу життєвого рівня, оскільки суддя обмежений у праві заробляти додаткові матеріальні блага, зокрема, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу; конституційний принцип незалежності суддів означає, в тому числі, конституційно обумовлений імператив охорони матеріального забезпечення суддів від його скасування чи зниження досягнутого рівня без відповідної компенсації як гарантію недопущення впливу або втручання у здійснення правосуддя.
30. Аналізуючи вищенаведене, колегія суддів приходить до висновку, що конституційний статус судді передбачає достатнє матеріальне забезпечення судді як під час здійснення ним своїх повноважень (суддівська винагорода), так і в майбутньому - у зв'язку з досягненням пенсійного віку (пенсія) чи внаслідок припинення повноважень і набуття статусу судді у відставці (щомісячне довічне грошове утримання).
31. У постанові Верховного Суду України №21-635а15 від 16.11.2015 року суд дійшов висновку, що статус судді та його елементи, зокрема матеріальне забезпечення судді після припинення його повноважень, є не особистим привілеєм, а засобом забезпечення незалежності працюючих суддів і надається для гарантування верховенства права та в інтересах осіб, які звертаються до суду та очікують неупередженого правосуддя.
32.Разом з тим, в контексті встановлених обставин у справі та їх значення для вирішення спірних правовідносин колегія суддів вважає за доцільне звернути увагу на правову позицію Конституційного Суду України, викладену в рішенні від 19.11.2013 року №10-рп/2013, відповідно до якої вихідна допомога є разовою формою матеріальної допомоги при виході судді у відставку. Вона виплачується з метою забезпечення йому належних соціально-побутових умов, а також стимулювання осіб, які перебувають на посаді судді, до довгострокового виконання ними професійних обов'язків.
Вихідна допомога не належить до таких конституційних гарантій незалежності суддів, як суддівська винагорода чи довічне грошове утримання, оскільки не є основним джерелом матеріального забезпечення суддів, не має постійного характеру та не покриває соціальних ризиків, пов'язаних, зокрема, із хворобою, інвалідністю, старістю. У зв'язку з цим Парламент повноважний встановлювати вихідну допомогу та визначати її розмір.
33.Законом України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання України», який набрав чинності 01 квітня 2014 року, було внесено зміни до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а саме - виключено статтю 136 даного Закону, що закріплювала право судді, який вийшов у відставку, на отримання вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.
34.У рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року №1-рп/99 зазначено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.
Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України.
35. Аналізуючи встановлені судами попередніх інстанцій обставини у справі, колегія суддів дійшла висновку, що повноваження позивача на посаді судді припинились 12 листопада 2015 року у зв'язку із прийняттям Постанови Верховної Ради України №788-VIII «Про звільнення суддів» Отже, в даному випадку, до спірних правовідносин слід застосовувати положення нормативно-правових актів, які діяли на час прийняття Верховною Радою України постанови про звільнення позивача.
36.Враховуючи, що на момент винесення постанови Верховної Ради України №788-VIII про звільнення позивача із посади судді норми статті 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», які гарантували виплату суддям вихідної допомоги у разі виходу у відставку, були виключені, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкових висновків про наявність підстав для виплати позивачу такої допомоги.
37.Доводи касаційної скарги спростовують висновки, викладені в оскаржуваних рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій, а тому у суду наявні підстави для її задоволення.
38.Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
39.Зважаючи на те, що судами попередніх інстанцій при вирішенні справи неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для їх скасування та ухвалення нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
40.Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1.Касаційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області - задовольнити.
2.Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 30 червня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2016 року - скасувати.
3.Прийняти по справі нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області, третя особа - Мелітопольський міськрайонний суд Запорізької області - відмовити.
4.Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Т.Г.Стрелець
Судді О.В.Білоус
І.Л.Желтобрюх