29 травня 2018 року
Київ
справа №9901/592/18
адміністративне провадження №П/9901/592/18
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.О., перевіривши матеріали позовної заяви Адвокатського об'єднання «Адвокати та медіатори України» до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про скасування рішення та зобов'язання вчинити дії,
25 травня 2018 року до Верховного Суду надійшла позовна заява Адвокатського об'єднання «Адвокати та медіатори України» (далі за текстом - позивач) до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі за текстом - КДКП або відповідач) про скасування рішення та зобов'язання вчинити дії, в якій позивач просить: скасувати Рішення від 24 квітня 2018 року № 590дс-18 члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Сергійчика С.О. про відмову у відкритті дисциплінарного провадження; зобов'язати Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів відкрити дисциплінарне провадження щодо Начальника Шостого відділу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури ОСОБА_2 та притягнути його до дисциплінарної відповідальності за порушення строку та необґрунтоване зволікання з розглядом заяв від 06 березня 2018 року про вчиненні кримінальні правопорушення, про незаконну відмову у внесенні відомостей до ЄРДР та про ненадання витягу з ЄРДР.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскарженим рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів безпідставно відмовила у відкриті дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою Адвокатського об'єднання «Адвокати та медіатори України» від 02 квітня 2018 року № 2018/0204-025. В зазначеній скарзі вимагалося порушити дисциплінарне провадження за фактом неналежного виконання службових обов'язків та необґрунтованого зволікання з розглядом звернення стосовно Начальника шостого відділу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України ОСОБА_2 та притягнути його до дисциплінарної відповідальності за порушення строку та необґрунтоване зволікання з розглядом заяв про вчиненні кримінальні правопорушення, про незаконну відмову у внесенні відомостей до ЄРДР та про ненадання позивачу витягу з ЄРДР. 21 травня 2018 року позивачем отримано Рішення від 24 квітня 2018 року № 590дс-18 члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Сергійчика С.О. про відмову у відкритті дисциплінарного провадження. Рішення було мотивовано тим, що позивачем не було надано жодних документів, які б містили факти порушення ОСОБА_2 прав осіб або вимог закону. На думку позивача, зазначене рішення було прийнято неправомірно, оскільки, до дисциплінарної скарги надавалися заяви про вчинення детективами НАБУ кримінальних правопорушень, поштові документи їх відправлення та отримання, а також відповідь на них Начальника шостого відділу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України ОСОБА_2, яка ним надана з порушенням чинного законодавства.
Пунктом 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі за текстом - КАС України) передбачено, що суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За наслідками перевірки суддею-доповідачем встановлено, що даний позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Згідно з частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Завданням адміністративного судочинства відповідно до частини першої статті 2 КАС є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За змістом частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; е) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження позивача стосовно оскаржуваного рішення, дії чи бездіяльності було обґрунтованим, і таке порушення прав має бути реальним, стосуватися особистих прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів даної особи.
Як вбачається з позовної заяви та доданих до неї матеріалів, оскаржуваним рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 24 квітня 2018 року № 590дс-18 відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою, поданою позивачем - Адвокатським об'єднанням «Адвокати та медіатори України», про вчинення дисциплінарного проступку Начальником шостого відділу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України ОСОБА_2.
Відповідно до частини першої статті 45 Закону України від 14 жовтня 2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі за текстом - Закон № 1697-VII), дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.
Згідно з пунктом 103 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі за текстом - Положення), дисциплінарне провадження передбачає: відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки дисциплінарної скарги; розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; прийняття рішення.
Частиною першою статті 46 Закону № 1697-VII передбачено, що секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.
Пунктом 1 частини другої статті 46 Закону № 1697-VII встановлено, що член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.
Пунктом 107 Положення визначено, що рішення про відкриття дисциплінарного провадження або відмову у його відкритті приймається членом Комісії з урахуванням вимог частин другої і третьої статті 46 Закону № 1697-VII. Рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження повинно бути вмотивованим та протягом трьох днів з моменту прийняття надісланим заявникові.
У свою чергу, відповідно до частини першої статті 50 Закону № 1697-VII, прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.
Аналогічний порядок оскарження встановлений пунктом 148 Положення.
Згідно з пунктом 150 Положення, до суду можуть бути оскаржені рішення комісії: про відмову в зарахуванні кандидата до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів; про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.
З урахуванням наведеного, право на оскарження рішень (актів індивідуальної дії) Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, що приймаються за результатами дисциплінарного провадження щодо прокурора, має лише особа, якої це рішення стосується. Водночас, особи, за наслідками розгляду дисциплінарної скарги яких відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження, не набувають статусу суб'єктів дисциплінарного провадження і в силу вимог законодавства позбавлені права оскаржувати відповідні рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, оскільки такі рішення не мають безпосереднього впливу на права, свободи та інтереси цих осіб і не порушують їх.
Аналогічні правові висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах містять постанови Верховного Суду України, зокрема, у справах № 21-3827а16 та № П/800/413/а16, а також постанови Великої Палати Верховного Суду, зокрема, у справах № 800/435/17, № 800/559/17, № 800/149/18 та № 9901/472/18.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», Заяви N 17160/06 та N 35548/06).
Більше того, стаття 6 Конвенції застосовується у дисциплінарних провадженнях, проте у випадку притягнення особи до такої відповідальності (як приклад, рішення ЄСПЛ від 23 червня 1981 року у справі «Ле Комт, Ван Левен і Де Мейер проти Бельгії», заяви № 6878/75; 7238/75).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Зважаючи на обставини, у зв'язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду, і наведене вище законодавче регулювання порядку оскарження рішень Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження суд вважає, що у відкритті провадження у справі за цим позовом слід відмовити.
Керуючись статтями 22, 170, 266 Кодексу адміністративного судочинства України,
1. Відмовити у відкритті провадження у справі № 9901/592/18 за позовом Адвокатського об'єднання «Адвокати та медіатори України» до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про скасування рішення та зобов'язання вчинити дії.
2. Апеляційна скарга на ухвалу Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її підписання.
3. Судове рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
4. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
5. Ухвала підписана 29 травня 2018 року.
Суддя Я.О. Берназюк