31 травня 2018 року
Київ
справа №9901/535/18
адміністративне провадження №П/9901/535/18
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Мороз Л.Л., перевіривши позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, Верховної Ради України, треті особи - Генеральна прокуратура України, Генеральний прокурор України Луценко Юрій Віталійович, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
20 квітня 2018 року ОСОБА_1 направив до Верховного Суду як суду першої інстанції позов, у якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність відповідачів, які в порушення чинного законодавства України після 21 травня 2015 року завчасно не ліквідували Прокуратуру України, а саме: Президент України не видав відповідний Указ, а Верховна Рада України не прийняла відповідний Закон;
- ліквідувати за судовим рішенням Прокуратуру України, як правонаступника і послідовника Прокуратури СРСР та Прокуратури УРСР (згідно зі змістом статті 5 Закону України від 12.09.1991 №1543-ХІІ «Про правонаступництво України»), котра після 21 травня 2015 року відповідає статусу репресивного органу комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років, діяльність якої в Україні засуджено і яка є забороненою згідно з Законами України від 09.04.2015 №316-УІІІ «Про доступ до архівів репресивних органів комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років» та №317-УІІІ «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки»;
- зобов'язати Міністерство юстиції України згідно з приписами Закону України від 15.03.2003 №755-ІУ «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» анулювати (скасувати) державну реєстрацію Прокуратури України в ЄДРПОУ від 05.11.1991 №00034051, разом з Генеральною прокуратурою України створити Державну ліквідаційну комісію та провести ліквідаційну процедуру по ліквідації органів прокуратури України.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року позовну заяву залишено без руху та надано 10-денний строк з дня вручення копії ухвали для усунення її недоліків шляхом уточнення позовних вимог із зазначенням обґрунтування мотивів звернення до суду (в частині зазначення порушення прав саме позивача діями/бездіяльністю відповідачів під час здійснення ними саме владних (управлінських) повноважень), а також надання копій копії всіх документів, які додано до позову для учасників справи.
На виконання зазначеної ухвали суду позивачем направлено уточнену позовну заяву відповідно до якої позивач просить визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України, яка за наслідками розгляду його звернення від 27 листопада 2017 року не прийняла відповідний Закон України, а Президент України не видав відповідний Указ щодо ліквідації органа прокуратури України, як правонаступника радянської, комуністичної Прокуратури СРСР та УРСР; а також рішенням Верховного Суду ліквідувати прокуратуру України та зобов'язати Міністерство юстиції України анулювати (скасувати) державну реєстрацію Прокуратури України, разом з Генеральною прокуратурою України створити Державну ліквідаційну комісію та провести ліквідаційну процедуру по ліквідації органів прокуратури України.
Вирішуючи питання щодо можливості прийняття до провадження даного позову в частині позовних вимог до Верховної Ради України суд враховує таке.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); щодо законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 2 частини першої).
Згідно із частиною четвертою статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати дії чи бездіяльність ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов'язати ВРУ, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії (пункт 2).
На підставі частин другої й шостої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Згідно з частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю (частина 1 статті 5 КАС України)..
За змістом частини 4 статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 (справа щодо оскарження бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави відповідно до положень статті 1, другого речення частини 3 статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту. Конституційний Суд України у своїх рішеннях послідовно підкреслював значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 1, 2 статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
Вичерпний перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Зі змісту позовної заяви вбачається, що ОСОБА_1, зокрема, оскаржує бездіяльність ВРУ щодо неприйняття Закону про ліквідацію Прокуратури України.
Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України», саме цей Регламент визначає, зокрема, законодавчу процедуру, яка за своєю юридичною природою є проявом (вираженням, властивістю) функції законотворення.
Отже, нормотворчі дії Верховної Ради України вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
Зміст наведених вище нормативних і правотворчих положень в контексті заявлених вимог дає суду підстави вважати, що існують (можуть існувати) спірні правовідносини, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється, або можуть скластися (виявитися) такі правові ситуації, в яких захист стверджувальних порушень прав чи інтересів може вимагати інших юрисдикційних (не виключено й позасудових) форм захисту.
Положеннями статті 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Згідно із статтею 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у ВРУ належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються ВРУ позачергово.
ВРУ здійснює законодавчу владу самостійно, без участі громадян чи інших органів державної влади на підставі делегованих народом України повноважень.
З огляду на зазначене фізичні та юридичні особи не є безпосередніми учасниками публічно-правових відносин, які виникають під час здійснення ВРУ законотворчої діяльності, а тому й не можуть оскаржувати до адміністративного окремі стадії законотворчого процесу, здійснення яких віднесено до виключної компетенції ВРУ.
Аналогічних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду в постанові від 28.03.2018 у справі №П/99014/370/18.
З огляду на наведене вище, положення частини першої статті 2, підпункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 5, частин першої, другої статті 19 КАС України, частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися лише ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких останні реалізовують свої владні (управлінські) повноваження.
Конституційний Суд України у рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини 2 статті 147, частини 1 статті 150 Конституції України, є об'єктом судового конституційного контролю.
Отже, юрисдикція Верховного Суду не поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних осіб щодо вчинення суб'єктом владних повноважень дій чи бездіяльності в рамках процедур нормотворчого процесу.
За наведених вище обставин, заявлені позивачем позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України, яка за наслідками розгляду його звернення від 27 листопада 2017 року не прийняла відповідний Закон України щодо ліквідації органа прокуратури України - не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, щ,о за приписами пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, є підставою для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі в цій частині.
Відповідно до частини 3 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України копія ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі надсилається особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами не пізніше наступного дня після її постановлення. Копія позовної заяви залишається в суді.
Керуючись статтями 170, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, треті особи - Прокуратура України, Генеральний прокурор України Луценко Юрій Віталійович, про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України, яка за наслідками розгляду його звернення від 27 листопада 2017 року не прийняла відповідний Закон України щодо ліквідації органа прокуратури України.
Копію ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами надіслати особі, яка подала позовну заяву.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.
...........................
Л.Л. Мороз,
Суддя Верховного Суду