справа №813/1113/18
22 травня 2018 року
Львівський окружний адміністративний суд в складі
головуючого-судді Кухар Н.А.
секретар судового засідання Шавель М.М.
з участю:
представника позивача - ОСОБА_1
представника відповідача - ОСОБА_2
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Львові адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Підбузької селищної ради Дрогобицького району Львівської області про визнання протиправними рішення, - в с т а н о в и в :
ОСОБА_3 звернувся до суду з адміністративним позовом до Підбузької селищної ради Дрогобицького району Львівської області, в якому просить суд:
- Визнати протиправним та нечинним рішення № 250 від 21 грудня 2017 року прийнятого на ХVIсесії VII демократичного скликання Підбузької селищної ради Дрогобицького району Львівської області «Про селищний бюджет Підбузької селищної ради на 2018 рік»;
- Визнати протиправним та нечинним рішення № 251 від 21 грудня 2017 року прийнятого на ХVIсесії VII демократичного скликання Підбузької селищної ради Дрогобицького району Львівської області «Про затвердження структури, чисельності, положення про оплату праці працівників Підбузької селищної ради та кошторису витрат на утримання на 2018 рік».
Ухвалою суду від 23 березня 2017 року відкрито загальне позовне провадження в адміністративній справі.
10.05.2018 року закрито підготовче провадження та призначено справу на 22.05.2018 р.
Позовні вимоги мотивовані тим, що позивач, як житель села ІНФОРМАЦІЯ_1, вважає рішення Підбузької селищної ради Дрогобицького району Львівської області від 21 грудня 2017 року № 250 «Про селищний бюджет Підбузької селищної ради на 2018 рік» та № 251 «Про затвердження структури, чисельності, положення про оплату праці працівників Підбузької селищної ради та кошторису витрат на утримання на 2018 рік» такими, що порушують його права, свободи та інтереси, як жителя села ІНФОРМАЦІЯ_1. Зазначає, що Підбузька селищна рада Дрогобицького району Львівської області готуючи проекти та приймаючи оскаржувані рішення, не оприлюднила проекти оскаржуваних рішень, не провела відповідних консультацій із громад кістю та прийняла оскаржувані рішення без врахування інтересів громади. Вказує, що рішення Підбузької селищної ради було оприлюднено менше, як за добу, до прийняття органом місцевого самоврядування оскаржуваних рішень, а саме у вечері 20 грудня 2017 року, а не за 20 днів. Протиправне рішення № 250 від 21 грудня 2017 року прийнято в порушення норм Бюджетного кодексу України, а саме порушено встановлений порядок та терміни розгляду проекту рішення про місцевий бюджет, порушено принцип публічності та прозорості, справедливості та неупередженості. Крім того,зазначають, що селищний голова Підбузької селищної ради всупереч вимог ст..42, 75 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не звітував за 2007 рік про свою роботу перед територіальної громадою на відкритій зустрічі з громадянами, як і взагалі не звітував про свою діяльність перед територіальною громадою протягом всієї каденції. Вказує на те, що 18 лютого 2018 року в Народному домі села відбулися громадські слухання, та було повідомлено Підбузьку селищну раду. Позивач зазначає, що на даних громадських слуханнях були представники відповідача, а саме секретар селищної ради ОСОБА_4, та головний бухгалтер - ОСОБА_5, голова Підбузької селищної ради Дрогобицького району Львівської області на дані слухання не зявився. На даних громадських слуханнях було обговорено питання, порушення відповідачем порядку прийняття оскаржуваних рішень та обговорено преміювання посадових осіб Підбузької селищної ради.
Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав у повному обсязі з підстав, наведених у позовній заяві, просив позов задоволити.
Відповідач подав до суду відзив на позовну заяву, в якому зазначив, що вся інформація щодо діяльності ради, яка підлягає оприлюдненню висвітлюється на дошці оголошень, з дотримання строків, визначених законодавством. Зазначають, що відповідачем було створено офіційний веб - сайт «Підбузька селищна рада», де також розміщується інформація. Вказують, що за допомогою дошки оголошень та офіційного сайту, проекти рішень та самих рішень № 250 від 21.12.2017 року та № 251 від 21.12.2017 року були оприлюднені. Крім того, зазначають, що посилання позивача на факт не звітування селищним головою за 2017 рік також не відповідає дійсності, оскільки таке здійснено в ході чергової сесії Підбузької селищної ради від 16.02.2018 року.
Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечив з підстав викладених у відзиві на позовну заяву.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши та оцінивши докази, які мають значення для справи, суд встановив наступне.
Згідно із ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною 1 статтю 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено);5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
21 грудня 2017 року Підбузькою селищною радою Дрогобицького району Львівської області на ХVI сесії VII демократичного скликання прийнято рішення № 250 «Про селищний бюджет Підбузької селищної ради на 2018 рік». (а.с.19).
21 грудня 2017 року Підбузькою селищною радою Дрогобицького району Львівської області на ХVIсесії VII демократичного скликання прийнято рішення № 251 «Про затвердження структури, чисельності, положення про оплату праці працівників Підбузької селищної ради та кошторису витрат на утримання на 2018 рік». (а.с. 26).
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 N 280/97-ВР, зі змінами та доповненнями.
Відповідно до ст.25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Згідно з ч.1, 12 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Відповідно до ч.4 п.8 ст.42 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» має повноваження скликати сесії ради, вносити пропозиції та формувати порядок денний сесій ради та головувати на пленарних засіданнях ради.
Згідно ч.1 ст. 45 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
Згідно з ч.5 ст. 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.
Відповідно до ч.1, 2 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Щодо твердження позивача про порушення відповідачем при прийнятті оскаржуваних рішень від 21.12.2017 року вимог ч. 11 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме не оприлюднення проектів оскаржуваних рішень та не оприлюднено прийнятих рішення, то суд виходить з наступного.
Згідно ч. 1 ст. 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Відповідно до ч. 10 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування» рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Відповідно до ч. 11 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов»язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Відповідно до вимог ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації», доступ до інформації забезпечується шляхом, зокрема, систематичного та оперативного оприлюднення інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом;
Як зазначив представник відповідача в судовому засіданні, за допомогою дошки оголошень та офіційного веб - сайту Підбузької селищної ради, проекти рішень та самі рішення № 250 від 21.12.2017 року та № 251 від 21.12.2017 року були оприлюднені.
Крім того, суд зазначає, що пунктами 3, 5 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск, затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання.
Також суд звертає увагу, що право власника або уповноваженого ним органу визначати чисельність працівників і штатний розпис нормативно закріплено щодо підприємств та їх об'єднань у ч. 3 ст. 64 Господарського кодексу України, за змістом якої підприємство має право самостійно, тобто без погодження з виборним органом первинної профспілкової організації або іншим представницьким органом найманих працівників, поряд з визначенням організаційної структури, установлювати чисельність і штатний розпис.
За певних обставин власник або уповноважений ним орган може (а інколи змушений) змінювати чисельність або штат працівників шляхом скорочення, виведення, або введення посад. Чинним законодавством передбачено, що власник або уповноважений ним орган має право в будь-який час вносити зміни до структури штатного розпису. Вони можуть бути наслідком структурної перебудови підприємства, змін в організації виробництва і праці (стосовно розмірів оплати праці, розрядів і найменування посад і професій), запровадження або скасування посад, професій, встановлення доплат (надбавок), тощо.
Причому, власник на свій розсуд має право визначати чисельність працівників певної спеціальності та кваліфікації, чисельність одних посад зменшити, здійснити звільнення працівників, одночасно приймаючи рішення про прийняття на роботу працівників іншої спеціальності та кваліфікації, збільшити чисельність інших посад, з додержанням правила щодо переведення скорочених працівників на іншу роботу за наявності вакантних робочих місць (посад) і згоди працівників.
У даному випадку рішення № 251 від 21.12.2017 року «Про затвердження структури, чисельності, положення про оплату праці працівників Підбузької селищної ради та кошторису витрат на утримання на 2018 рік», прийнято у відповідності до інформації головного бухгалтера селищної ради ОСОБА_5, проекту Виконавчого комітету селищної ради Положення про оплату праці працівників Підбузької селищної ради Дрогобицького району Львівської області, пропозицій селищного голови та висновку постійної комісії селищної ради з питань бюджету та економічної політики.
Адміністративний суд не вправі обговорювати доцільність питання щодо внесення змін в структуру та штатну чисельність та оплату праці працівників Підбузької селищної ради, оскільки право на свій розсуд визначати чисельність і штат працівників, вносити зміни в структуру, апарат, штатний розпис, належить тільки власникові або уповноваженому ним органу, яким у даному випадку і є відповідач по справі.
Суд вважає за необхідне зазначити, що принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим завданням суду є здійснення правосуддя. Відтак, завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішення суб'єктом владних повноважень, а не забезпечення ефективності державного управління, інакше було б порушено принцип розподілу влади та принцип розподілу влади заперечує надання суду адміністративно-дискреційних повноважень.
Суд зазначає, що згідно з ч. 1 ст. 45 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів. Виходячи зі змісту ст. ст. 47, 48 Закону, з числа депутатів ради обираються органи ради - постійні комісії ради (для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету) та тимчасові контрольні комісії ради (для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування).
Відповідно до ч.4 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.
Згідно ч. 10 ст. 59 вказаного Закону України акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Так, підставами для визнання акту органу місцевого самоврядування недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
Встановлені судом фактичні обставини справи дають підстави для висновку, що згідно з ч. 2 ст. 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення.
Водночас, відповідно до частини другої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Суд звертає увагу на те, що предметом адміністративного позову являється правомірність рішення «Про селищний бюджет Підбузької селищної ради на 2018 рік» № 250 від 21 грудня 2017 року та № 251 від 21 грудня 2017 року «Про затвердження структури, чисельності, положення про оплату праці працівників Підбузької селищної ради та кошторису витрат на утримання на 2018 рік» Підбузької селищної ради Дрогобицького району Львівської області.
Судом не беруться до уваги твердження представника позивача, що селищний голова Підбузької селищної ради всупереч вимог ст..42, 75 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не звітував за 2007 рік про свою роботу перед територіальної громадою на відкритій зустрічі з громадянами, як і взагалі не звітував про свою діяльність перед територіальною громадою протягом всієї каденції, оскільки такі вимоги не були заявлені позивачем у позовних вимогах.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Згідно із ч. 1 ст. 5 КАС України, зокрема, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій. Отже, метою звернення до адміністративного суду із позовом є необхідність захисту порушеного права, свобод чи інтересів особи у сфері публічно-правових відносин.
У контексті з положеннями ч.1 ст.5 КАС України, яка передбачає право на судовий захист, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах. При цьому захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.
Верховний Суд України у Постанові від 24 січня 2017 року зробив висновок, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Таким чином, суд вважає, що Підбузька селищна рада Дрогобицького району Львівської області при прийнятті рішення від 21 грудня 2017 року № 250 ««Про селищний бюджет Підбузької селищної ради на 2018 рік» та від 21 грудня 2017 року № 251 «Про затвердження структури, чисельності, положення про оплату праці працівників Підбузької селищної ради та кошторису витрат на утримання на 2018 рік» діяла в межах передбачених Конституцією та законами України, а позивач ОСОБА_6 не довів порушення свого права чи інтересу внаслідок прийняття таких рішень, а тому суд вважає, що є всі підстави для відмови у позові.
Вирішуючи питання щодо розподілу судових витрат, відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для стягнення на користь позивача судового збору за рахунок бюджетних асигнувань відповідача, у зв'язку з відмовою у задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 72,77,94, 241 -246 КАС України , суд -
У задоволенні позову ОСОБА_3 до Підбузької селищної ради Дрогобицького району Львівської області про визнання протиправними рішення - відмовити.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного розгляду.
Апеляційна скарга на рішення подається протягом 30 днів з дня складання повного судового рішення до Львівського апеляційної адміністративного суду.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи через Львівський окружний адміністративний суд
Повний текст рішення складено 30 травня 2018 року.
Суддя Кухар Н.А.