24 травня 2018 року Чернігів Справа № 825/1726/18
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Скалозуба Ю.О., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників адміністративну справу
за позовомОСОБА_1
доГолови Прилуцької міської ради Чернігівської області Попенко Ольги Михайлівни
провизнання протиправним та скасування розпорядження голови,
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1) звернувся до суду з адміністративним позовом до Голови Прилуцької міської ради Чернігівської області Попенко Ольги Михайлівни, в якому просить визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Прилуцької міської ради Чернігівської області Попенко О.М. №2 від 07 березня 2018 року про стягнення, яким ОСОБА_1, начальнику управління капітального будівництва міської ради, оголошено догану за неналежне виконання посадових обов'язків, а саме: за неналежний контроль за проведенням робіт з поточного ремонту дорожнього покриття вулиць міста.
Обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_1 зазначає, що підставою для оголошення догани була та обставина, що він здійснював неналежний контроль за проведенням робіт поточного ремонту дорожнього покриття вулиць міста. Однак, згідно його посадової інструкції начальник має наступні завдання і обов'язки:
- керує діяльністю управління, несе персональну відповідальність перед міським головою за виконання покладених на управління завдань та прийняті ним рішення.
- видає накази по управлінню капітального будівництва в межах своєї компетенції, організовує і контролює їх виконання.
- розпоряджається коштами і майном управління у відповідності із законом.
- подає на затвердження міського голови кошторис доходів і видатків та штатний розпис управління в межах граничної чисельності і фонду оплати праці його працівників.
- без доручення діє від імені управління у відповідності із законом.
- затверджує положення про структурні підрозділи і функціональні обов'язки працівників управління, розподіляє обов'язки між посадовими особами управління та визначає ступінь їх відповідальності.
- затверджує звіти та бухгалтерські документи управління капітального будівництва міської ради.
- здійснює контроль за веденням діловодства, збереженням документів та організовує роботу з документами у відповідності з чинним законодавством України.
- розподіляє обов'язки між посадовими особами управління та контролює їх виконання.
Зазначає, що на нього як на керівника не покладено такі обов'язки, як технічний нагляд за будівництвом, контроль за відповідністю обсягів та якості виконаних робіт проектам, технічним умовам і стандартам, оскільки такі обов'язки покладено на інженера технічного нагляду, який має відповідний сертифікат на здійснення такої діяльності.
Згідно правової позиції Верховного Суду не може вважатися порушенням трудової дисципліни невиконання обов'язків, які виходять за межі трудових або не випливають з трудового договору.
Крім того, позивач вказує, що ті ділянки доріг де управління капітального будівництва Прилуцької міської ради виступало замовником виконані якісно. Сам по собі факт незадовільного стану дорожнього покриття вулиць міста, про який повідомив голова громадської організації «Небайдужі Прилучани» ОСОБА_3 не може бути підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності.
За таких обставин позивач вважає, що у відповідача відсутні докази неналежного виконання ним посадових обов'язків при проведенні поточного ремонту дорожнього покриття вулиць міста.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 16.04.2018 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання.
Відповідач, в установлений судом строк подав відзив, в якому позовні вимоги не визнав, в його задоволенні просив відмовити в повному обсязі та пояснив, що під час виконання поточного ремонту дорожнього покриття, депутати міської ради неодноразово на сесіях міської ради, звертали увагу ОСОБА_1 на неналежний контроль за якістю ремонту дорожнього покриття в місті. Вказували, що не підготовлені матеріали для претензійної роботи стосовно підрядників, які виконали неякісно ремонтні роботи. Вказані факти були встановлені утвореною міською радою комісією та під час проведення сесії міської ради начальником управління капітального будівництва з невідомих причин не пояснено ким і як здійснюється контроль та хто несе відповідальність за виконання робіт з поточного ремонту вулиць. Управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює технічний нагляд за будівництвом, контроль за відповідністю обсягів та якості виконаних робіт проектам, технічним умовам і стандартам. Перевіряє пред'явлені до оплати документи підрядних організацій, постачальників, проектних та інших організацій, пов'язані з виконанням робіт, поставкою продукції та надання послуг. Відповідно до посадової інструкції начальник управління керує діяльністю управління, несе персональну відповідальність перед міським головою за виконання покладених на управління завдань та прийняті ним рішення. Начальник керує діяльністю управління, несе персональну відповідальність перед міським головою за виконання покладених на управління завдань та прийняті ним рішення. Розподіляє обов'язки між посадовими особами управління та контролює їх виконання. Призначає і звільняє працівників управління. Несе відповідальність за неякісне або несвоєчасне виконання посадових завдань і обов'язків, бездіяльність або невиконання наданих йому прав, порушення норм ділового етикету та обмежень, передбачених законодавством про службу в органах самоврядування. Таким чином, відповідач вважає, що саме начальник управління капітального будівництва міської ради несе повну відповідальність за роботу управління. Крім того, керуючись до ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині що надає право лише міському голові призначати та звільняти з посад керівників відділів, управлінь виконавчих органів ради, депутати запропонували міському голові звільнити ОСОБА_1 з посади.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
Розпорядженням голови Прилуцької міської ради № 163р від 09.06.2017 про перевірку фрезерування дорожнього покриття по вулиці Київській, у відповідності до ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», з метою перевірки стану виконання поточного ремонту (фрезерування) дорожнього покриття по вул. Київській у 2017 році утворено відповідну комісію.
На підставі вказаного Розпорядження № 163р від 09.06.2017 комісією проведено обстеження стану виконання поточного ремонту вулиці Київської безпосередньо на місці, за результатами якого складено Акт від 09.06.2017.
Так, в акті перевірки комісія вказала на недоліки щодо робіт по вул. Київській підрядником ФОП ОСОБА_4. Комісія звернула увагу, що під час проведення 27 сесії 7 скликання Прилуцької міської ради від 08 червня 2017 року начальник управління капітального будівництва міської ради ОСОБА_1 з невідомих причин не зміг кваліфіковано пояснити ким і як здійснюється контроль та хто несе відповідальність за виконання робіт з поточного ремонту вулиці Київська. Крім того, комісією запропоновано за неналежний контроль за проведенням робіт з поточного ремонту дорожнього покриття по вулиці Київській рекомендувати міському голові вирішити питання щодо дисциплінарної відповідальності начальника управління капітального будівництва міської ради ОСОБА_1
Розпорядженням голови Прилуцької міської ради № 169р від 13.06.2017 утворено комісію щодо повторного обстеження стану асфальтового покриття після ремонту проведеного у 2016 році.
На підставі вказаного Розпорядження комісією в термін з 15.06.2017 по 26.06.2017 проведено обстеження стану асфальтового покриття вулично дорожньої мережі міста на предмет виявлення недоліків стану покриття після ремонту проведеного у 2016 році, за результатами якого складено Акт від 26.06.2017. За результатами комісійного обстеження встановлені недоліки дорожнього покриття та запропоновано підрядним організаціям, які виконували вказані роботи усунути виявлені недоліки в термін до 15.07.2017.
Рішенням Прилуцької міської ради сорокової сесії сьомого скликання № 19 від 22.02.2018 вирішено висловити недовіру начальнику управління капітального будівництва міської ради ОСОБА_1 за неналежний контроль за проведенням робіт з поточного ремонту дорожнього покриття вулиць міста.
Враховуючи рішення Прилуцької міської ради сорокової сесії сьомого скликання № 19 від 22.02.2018, Розпорядженням голови Прилуцької міської ради № 2 від 07.03.2018 начальнику управління капітального будівництва міської ради ОСОБА_1 оголошено догану за неналежне виконання посадових обов'язків, а саме: за неналежний контроль за проведенням робіт з поточного ремонту дорожнього покриття вулиць міста. Начальнику управління капітального будівництва міської ради ОСОБА_1 посилити контроль за виконанням робіт з поточного ремонту дорожнього покриття вулиць міста.
Не погоджуючись із розпорядження міського голови ОСОБА_1 звернувся до суду з відповідним адміністративним позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною третьою статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування» (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Згідно статті 25 вказаного Закону сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Відповідно до положень статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Згідно з вимогами статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міський голова забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів; видає розпорядження у межах своїх повноважень.
Відповідно до статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Відповідно до Положення про управління капітального будівництва міської ради міста Прилуки, затвердженого рішенням міської ради від 06.03.2017 (далі - Положення) управління утворюється та ліквідується згідно з чинним законодавством міською радою, є підзвітним і підконтрольним міській раді, підпорядковується її виконавчому комітету і міському голові.
Управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює технічний нагляд за будівництвом, контроль за відповідністю обсягів та якості виконаних робіт проектам, технічним умовам і стандартам. Перевіряє пред'явлені до оплати документи підрядних організацій, постачальників, проектних та інших організацій, пов'язані з виконанням робіт, поставкою продукції та надання послуг.
З посадової інструкції начальника управління капітального будівництва міської ради м. Прилуки, затвердженої міським головою 04.01.2017 начальник управління призначається на посаду та звільняється з посади розпорядженням міського голови. Начальник керує діяльністю управління, несе персональну відповідальність перед міським головою за виконання покладених на управління завдань та прийняті ним рішення. Розподіляє обов'язки між посадовими особами управління та контролює їх виконання. Призначає і звільняє працівників управління. Несе відповідальність за неякісне або несвоєчасне виконання посадових завдань і обов'язків, бездіяльність або невиконання наданих йому прав, порушення норм ділового етикету та обмежень, передбачених законодавством про службу в органах самоврядування.
В свою чергу, відповідно до посадової інструкції інженера технічного нагляду, затвердженої начальником управління капітального будівництва міської ради ОСОБА_1 11.04.2016 інженер з технічного нагляду призначається та звільняється з посади рішенням начальника управління. Інженер з технічного нагляду контролює хід виконання планів капітального будівництва, відповідність об'ємів, термінів і якості будівельно-монтажних робіт, а також якості застосованих матеріалів, виробів, конструкцій затвердженій проектно-кошторисної документації, робочим кресленням, будівельним нормам і правил, стандартам, технічним умовам, нормам охорони праці здійснює від імені замовника (управління капітального будівництва) технічний нагляд за виконанням будівельно-монтажних робіт і приймання закінчених об'єктів від підрядних будівельних організацій, технічне приймання закінчених будівельно-монтажних робіт і об'єктів.
Як зазначає позивач, інженер технічного нагляду має кваліфікаційний сертифікат, який видається атестаційною архітектурно-будівельною комісією Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України відповідно до Постанови КМУ від 23 травня 2011 року № 554. Такий сертифікат є безстроковим і дії на всій території України.
Позивач вважає, що він не мав права здійснювати контроль за виконанням поточного ремонту будівельних робіт доріг у м. Прилуках, оскільки не має відповідного сертифікату. Вказаний контроль повинен здійснювати саме інженер з технічного нагляду.
З цього приводу суд зазначає, що управління є структурним підрозділом міської ради та здійснює нагляд за будівництвом, контроль за відповідністю обсягів та якості виконаних робіт проектам, технічним умовам і структурам. Роботою управління керує начальник, в посадові обов'язки якого входить затвердження функціональних обов'язків працівників управління, розподілення цих обов'язків між посадовими особами управління, визначення ступенів їх відповідальності. Начальник розподіляє обов'язки між посадовими особами управління а також контролює їх виконання.
Враховуючи вказане, саме на начальника управління покладено обов'язок щодо контролю виконання його підлеглими своїх посадових обов'язків, та в разі необхідності вживати заходи впливу у відповідно до норм чинного законодавства.
В свою чергу, начальник управління несе персональну відповідальність перед міським головою за виконання покладених на управління завдань.
Частиною першою та другою статті 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Положеннями статті 90 КАС України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Враховуючи викладене вище, суд дійшов висновку, що відповідач, як суб'єкт владних повноважень, надав суду достатньо беззаперечних доказів в обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його заперечення, і довів, що діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
З урахуванням зазначеного, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, адміністративний позов задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 9, 77, 90, 139, 242-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 - відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Київського апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.
Рішення складено у повному обсязі 24.05.2018.
Суддя Ю. О. Скалозуб