Іменем України
25 квітня 2018 року
Київ
справа №817/450/16
адміністративне провадження №К/9901/11465/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білоуса О.В.,
суддів - Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 4 липня 2016 року (головуючий суддя Гломб Ю.А.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року (головуючий суддя Котік Т.С., судді - Жизневська А.В., Моніч Б.С.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції в Рівненській області про скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу, відшкодування моральної шкоди,
У березні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Рівненській області (далі - ГУ НП в Рівненській області), в якому просив: визнати протиправним та скасувати наказ ГУ НП в Рівненській області від 3 березня 2016 року № 31 о/с про звільнення його зі служби в поліції у запас Збройних Сил (з постановкою на військовий облік) за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» (через службову невідповідність) та рішення Атестаційної комісії № 2 ГУ НП в Рівненській області від 16 лютого 2016 року про невідповідність ОСОБА_2 займаній посаді; поновити позивача на посаді заступника начальника Радивилівського відділення поліції Дубенського відділу поліції ГУ НП в Рівненській області; стягнути з відповідача на користь ОСОБА_2 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу за період з 4 березня 2016 року по 31 березня 2016 року у розмірі 5800 грн; стягнути моральну шкоду у розмірі 10000 грн.
В обґрунтування позову позивач зазначив, що з 31 березня 2004 року по 6 листопада 2015 року проходив службу в органах внутрішніх справ.
Наказом ГУ НП в Рівненській області від 7 листопада 2015 року № 10 о/с «По особовому складу» позивача, як такого, що прибув з Міністерства внутрішніх справ з 7 листопада 2015 року в порядку переатестування призначено на посаду заступника начальника Радивилівського відділення поліції Дубенського відділу поліції ГУ НП в Рівненській області, з присвоєнням спеціального звання «майор поліції».
Однак, наказом ГУ НП в Рівненській області від 3 березня 2016 року № 31 о/с ОСОБА_2 звільнено зі служби в поліції у запас Збройних Сил (з постановкою на військовий облік) за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» (через службову невідповідність).
Позивач вказує, що підставою для прийняття оскаржуваного наказу слугував висновок атестаційної комісії ГУ НП в Рівненській області від 16 лютого 2016 року, в якому вказано про невідповідність позивача займаній посаді.
Вважаючи вказаний висновок таким, що не відповідає вимогам Закону України «Про Національну поліцію», а наказ про звільнення від 3 березня 2016 року № 31 о/с протиправним, ОСОБА_2 звернувся до суду з вимогою про поновлення його на посаді.
Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 4 липня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з ухваленими у справі судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_2 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просив рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення.
В обґрунтування касаційної скарги позивач вказував, що прийняття рішення про проведення атестації щодо конкретного поліцейського та проведення атестації може мати місце у виключних випадках, а саме: при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність. Також, позивач зазначав, що судами попередніх інстанцій не враховано, що поліцейський може бути звільнений через службову невідповідність на підставі пункту 5 частин першої статті 77 Закону України «Про Національну поліції» лише в крайньому випадку та за умови дотримання порядку накладення дисциплінарного стягнення.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 8 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Вказану справу згідно з Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 січня 2018 року передано для розгляду касаційної скарги колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Білоуса О.В. (суддя-доповідач), Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення касаційної скарги.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 31 березня 2004 року по 6 листопада 2015 року ОСОБА_2 проходив службу в органах внутрішніх справ.
Наказом ГУ НП в Рівненській області від 7 листопада 2015 року № 10 о/с «По особовому складу» позивача, як такого, що прибув з Міністерства внутрішніх справ з 7 листопада 2015 року в порядку переатестування призначено на посаду заступника начальника Радивилівського відділення поліції Дубенського відділу поліції ГУ НП в Рівненській області, з присвоєнням спеціального звання «майора поліції».
26 січня 2016 року ГУ НП в Рівненській області видано наказ № 16 «Про організацію проведення атестування особового складу Головного управління Національної поліції в Рівненській області», яким визначено провести атестування поліцейських та підпорядкованих підрозділів атестаційними комісіями ГУ НП України в Рівненській області.
Наказом ГУ НП в Рівненській області від 8 лютого 2016 року № 23, за погодженням Національної поліції України, затверджено персональний склад атестаційних комісій ГУ НП України в Рівненській області, а також зазначено, що комісії у своїй діяльності повинні керуватися Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція).
16 лютого 2016 року за результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди Атестаційна комісія № 2 ГУ НП в Рівненській області прийняла рішення, що ОСОБА_2 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби через службову невідповідність (протокол від 16 лютого 2016 року ОП № 15.00003285.0019600).
Не погоджуючись з висновком (рішенням) Атестаційної комісії № 2 ГУ НП в Рівненській області, позивач оскаржив його до Апеляційної атестаційної комісії Західного регіону №3. За результатом розгляду скарги, останню залишено без розгляду (протокол від 25 лютого 2016 року ОП №15.00003972.0019600).
Наказом ГУ НП в Рівненській області від 3 березня 2016 року № 31 о/с майора поліції ОСОБА_2 звільнено із займаної посади заступника начальника Радивилівського відділення поліції Дубенського відділу поліції ГУ НП в Рівненській області у запас (з постановкою на військовий облік) на підставі пункту 5 частини першої статті 77 Закону України «Про національну поліцію» (через службову невідповідність).
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що проведення атестації прямо передбачено як положеннями статті 57 Закону України від 2 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII), так і Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція № 1465), а також, приймаючи до уваги добровільність проходження атестації позивачем, суд дійшов висновку, що проведення атестації з метою визначення подальшого проходження служби в поліції, в тому числі стосовно позивача, є обґрунтованим та таким, що узгоджується з положеннями Закону № 580-VIII.
Зазначена позиція була підтримана і Житомирським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
Верховний Суд не погоджується із зазначеними висновками судів попередніх інстанцій, враховуючи таке.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом № 580-VIII.
Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII.
Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
Інститут атестування поліцейських передбачено Законом України «Про Національну поліцію», відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
За правилами частини другої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції № 1465) необхідно включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.
Отже, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав для звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.
Атестація працівника одразу після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону № 580-VIII.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що атестацію позивача проведено в порядку атестування усіх поліцейських ГУ НП в Рівненській області та підпорядкованих підрозділів з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що, відповідає приписам частини першої статті 57 Закону № 580-VIII.
Однак, суди попередніх інстанцій не звернули увагу, що накази ГУ НП в Рівненській області від 8 лютого 2016 року № 23 «Про затвердження персонального складу атестаційних комісій Головного управління Національної поліції в Рівненській області» та від 26 січня 2016 року №16 «Про організацію проведення атестування особового складу Головного управління Національної поліції в Рівненській області» не містять посилань на підстави для проведення атестування, передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.
Верховний Суд зауважує, що приписи частини першої статті 57 Закону №580-VIII не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки дану норму необхідно застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 цього ж Закону, в якій наведено вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є протиправним.
Крім того, пунктом 10 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII встановлено, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
Колегія суддів касаційної інстанції звертає увагу, що наказ ГУ НП в Рівненській області від 7 листопада 2015 року № 10 о/с «По особовому складу», відповідно до якого з 7 листопада 2015 року ОСОБА_2 в порядку переатестування призначено на посаду заступника начальника Радивилівського відділення поліції Дубенського відділу поліції ГУ НП в Рівненській області, з присвоєнням спеціального звання «майор поліції», не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду.
Крім того, відповідно до частини першої статті 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників» атестуванню не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.
Положення статті 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників» є загальними (базовими) щодо регулювання відносин із атестування працівників, які, в свою чергу, не суперечать положенням Закону № 580-VIII, а тому поширюються на відносини з атестування поліцейських.
Зробивши висновок про обґрунтованість та правомірність звільнення позивача, суди попередніх інстанцій не дослідили атестаційний лист, в якому відсутні факти щодо недбалого відношення позивача до службових обов'язків, навпаки він характеризується виключно з позитивної сторони, у тому числі і щодо виконання службових обов'язків.
Крім того в атестаційному листі міститься висновок прямого керівника про відповідність позивача займаній посаді, відомості про результати тестування та про результати атестування.
Таким чином, судами попередніх інстанцій під час розгляду справи не досліджено всі зібрані у справі докази.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Частиною другою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, п. 1 ч. 2 ст. 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.
Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 4 липня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О.В.Білоус
Судді І.Л.Желтобрюх
Т.Г.Стрелець