25 квітня 2018 р. Справа № 820/5986/17
Харківський апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Кононенко З.О.
суддів: Донець Л.О. , Бондара В.О.
за участю секретаря судового засідання Цибуковської А.П.
представника позивача ОСОБА_1
представника відповідача ОСОБА_2
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Первомайської міської ради Харківської області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12.02.2018 (суддя Зоркіна Ю.В., 61004, м. Харків, вул. Мар'їнська, 18-Б-3, повний текст складено 13.02.18) по справі № 820/5986/17
за позовом Виконавчого комітету Первомайської міської ради Харківської області
до Головного управління Держпраці у Харківській області
про скасування наказу,
Позивач, Виконавчий комітет Первомайської міської ради Харківської області, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпраці у Харківській області, у якому просив суд визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління Держпраці у Харківській області від 30.10.2017 року № 01.01.-07/1425.
В обгрунтування позовних вимог, позивач зазначав, що вважає наказ Головного управління Держпраці у Харківській області від 30.10.2017 року № 01.01.-07/1425 безпідставним, протиправуним та винесеним всупереч діючого законодавства України.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 12.02.2018 року адміністративний позов залишено без задоволення.
Первомайська міська рада Харківської області, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги Первомайська міська рада Харківської області посилається на порушення судом першої інстанції при прийнятті рішення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного, на його думку, вирішення спору судом першої інстанції.
В судовому засіданні апеляційної інстанції представник позивача підтримав апеляційну скаргу, просив задовольнити її, посилаючись на доводи та обґрунтування, викладені в апеляційній скарзі.
Представник відповідача, посилаючись на законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, просив залишити без задоволення апеляційну скаргу, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши доводи апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що на виконання листа Управління Служби безпеки України в Харківській області від 27.10.2017 року № 70/8-17214 відповідачем видано наказ № 01.01-07/1425 від 30.10.2017 року про проведення заходу державного нагляду (контролю).
На виконання вказаного наказу фахівцем відповідача на підставі направлення № 01.01-94/02/2879 від 07.11.2017 року здійснено вихід на перевірку.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті оскаржуваного наказу від 30.10.2017 року № 01.01.-07/1425 Головне управління Держпраці у Харківській області діяло обгрунтовано, та у відповідногості до норм діючого законодавства України.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову з наступних підстав.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 р. № 877-ІV (далі - ОСОБА_3 №877-ІV).
Відповідно до частини четвертої статті 2 Закону № 877-1V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема Законом України від 8 вересня 2004 р. №1985-ГУ "Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі" та Законом України від 08.09.2004 № 1986 "Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві".
Згідно з частиною п'ятою статті 2 Закону № 877 такий державний нагляд (контроль) здійснюється у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідній сфері та міжнародними договорами, із забезпеченням дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої -четвертої та шостої статті 7, статей 9,10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 96 (далі Положення), Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 цього Положення).
Відповідно до Положення про Головне управління Держпраці у Харківській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 22.06.2017 року № 75 (далі - Положення), Головне управління Держпраці у Харківській області є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковується.
Пунктом 3 Положення визначено, що одним із основних завдань Управління Держпраці є реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб та інше.
Відповідно до підпункту 5 пункту 4 Положення Головне управління Держпраці у Харківській області здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.
Колегія суддів зазначає, що спосіб та форми здійснення заходів державного нагляду (контролю) встановлюються виключно законами.
У відповідності до частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює Держпраці та її територіальні органи, в тому числі й Головне управління Держпраці у Харківській області у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Порядок здійснення державного контролю за додержанням : законодавства про працю затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 № 295 «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Порядок № 295).
Відповідно до п. 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
Приписами пп. 4 п. 5 Порядку № 295 передбачено, що інспекційні відвідування проводяться в т.ч. за повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю.
З матеріалів справи, а саме з листа СБУ від 27.10.2017 року № 7/8-17214 вбачається, що останній дозволяє ідентифікувати передбачену законодавством підставу для ініціювання проведення перевірки з урахуванням наявного у правоохоронного органу сумніву у дотриманні трудового законодавства позивачем, сформованого на підставі наявної у розпорядженні правоохоронного органу інформації стосовно працівника установи позивача.
Відповідно до статті 7 Закону № 877 встановлено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки (ч. 1 ст.7).
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, імя та по батькові і засвідчується печаткою (ч. 2 ст. 7).
У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім'я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення) (ч.3 ст. 7).
Дослідивши зміст оскаржуваного наказу, колегія суддів дійшла висновку, що він за формою та змістом відповідає вимогам, передбаченим ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Щодо доводів апеляційної скарги позивача, стосовно того, що працівник, стосовно якого містяться відомості у повідомленні правоохоронного органу, ніколи не працював в установі та, що питання перевірки, охоплені направленням на перевірку є ширшими ніж ті, які вказані у листі СБУ, як підстави для задоволення позовних вимог, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до п. 6 Порядку № 295, інспектор під час підготовки до проведення інспекційного відвідування може одержати інформацію та/або документи, що стосуються предмета інспекційного відвідування чи невиїзного інспектування, від об'єкта відвідування.
Проте, це є правом інспектора, і таке рішення приймається посадовою особою на власний розсуд та залежить від наявності загрози спричиненню шкоди інспекційному відвідуванню або невиїзному інспектуванню.
Слід зазначити, що на момент винесення оскаржуваного наказу, відповідач не був обізнаним з фактом наявності (відсутності) трудових відносин між установою позивача та відповідним працівником.
До того ж, на стадії прийняття рішення про призначення перевірки, повноваження відповідача не містять обов'язку перевірки питання наявності (відсутності) трудових відносин з працівником, як передумови винесення наказу.
Встановлення факту наявності/ відсутності працівника в установі здійснюється під час проведення перевірки (інспектування), про що має бути відображено у відповідній частині документу, яким фіксуються обставини, встановлені під час проведення відповідного інспекційного відвідування.
Також колегія суддів зазначає, що рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: виходить за межі змісту суб'єктивного права; є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; не може суперечити Конституції ; і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.
З огляду на викладене, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.
Не поширюють свою дію ці положення й на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних (можливо позасудових) форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Виходячи із вищевикладеного, колегія суддів дійшла до висновку про те, що в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, оскаржуваний наказ Головного управління Держпраці у Харківській області від 30.10.2017 року № 01.01.-07/1425 не зачіпає конкретних прав Первомайської міської ради Харківської області.
Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Як вбачається з ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що при прийнятті оскаржуваного наказу від 30.10.2017 року № 01.01.-07/1425 Головне управління Держпраці у Харківській області діяло обгрунтовано, та у відповідногості до норм діючого законодавства України.
Суд першої інстанції належним чином оцінив надані докази і на підставі встановленого, обґрунтовано відмовив у задоволенні адміністративного позову.
Відповідно до ч.1 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Колегія суддів вважає, що постанова Харківського окружного адміністративного суду від 12.02.2018 року по справі № 820/5986/17 відповідає вимогам ст. 242 КАС України, а тому відсутні підстави для її скасування та задоволення апеляційних вимог позивача.
Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.
Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують.
Керуючись ст. 245, 246, 250, 315, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Апеляційну скаргу Первомайської міської ради Харківської області залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12.02.2018 по справі № 820/5986/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_3
Судді(підпис) (підпис) ОСОБА_4 ОСОБА_5
Постанова складена в повному обсязі 27.04.18.