Справа №359/6814/17 Головуючий у І інстанції - Журавський В.В.
Суддя-доповідач - Кучма А.Ю.
11 квітня 2018 року м. Київ
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючого-судді: Кучми А.Ю.
суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.
за участю секретаря: Тищенко Н.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 19.01.2018 (повний текст виготовлено 29.01.2018) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_4 до Бориспільської районної ради Київської області, треті особи: відділ освіти Бориспільської районної державної адміністрації Київської області, Головурівська сільська рада Бориспільського району Київської області, Кийлівське навчально-виховне об'єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області, Опорний навчальний заклад Вороньківський навчально-виховний комплекс «Ліцей-загальноосвітня школа 1-111 ступенів - дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області про визнання незаконними та скасування рішень,-
ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_4 звернулись до Бориспільського міськрайонного суду Київської області з адміністративними позовами до Бориспільської районної ради Київської області, треті особи: відділ освіти Бориспільської районної державної адміністрації Київської області, Головурівська сільська рада Бориспільського району Київської області, Кийлівське навчально-виховне об'єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області, Опорний навчальний заклад Вороньківський навчально-виховний комплекс «Ліцей-загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області, які в подальшому були об'єднанні в одне провадження, про визнання незаконними та скасування рішення Бориспільської районної ради Київської області сьомого скликання 21.03.2017 №138-11-VII «Про створення філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» - Кийлівська загальноосвітня школа І ступеня та затвердження Положення про філію», рішення Бориспільської районної ради Київської області сьомого скликання 16.05.2017 №166-12-VII «Про реорганізацію Кийлівського навчально-виховного об'єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області шляхом приєднання до опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області».
Рішенням Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 19.01.2018 у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_4 відмовлено.
Не погоджуючись з судовим рішенням, ОСОБА_2 подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції не було надано належної оцінки доказам позивачів щодо протиправності прийнятих рішень Бориспільською районною радою Київської області, доводам щодо порушення відповідачем законних прав на інтересів позивачів, як членів територіальної громади.
Позовні вимоги обґрунтовані, зокрема, що реорганізація Кийлівського НВО «ЗШ-ДС», яке належить до комунальної форми власності, мала б здійснюватися за рішенням сесії місцевої ради, а не за рішенням засновника, відповідачем порушено Порядок проведення консультації з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №996 від 03.11.2010, не було оприлюднено проектів оскаржуваних рішень щодо реорганізації Кийлівського НВО «ЗШ-ДС», внаслідок прийняття оскаржуваних рішень порушено права батьків та учнів самостійно обирати навчальний заклад.
Відповідачем до суду апеляційної інстанції подано відзив на апеляційну скаргу, в якому наведено доводи на спростування викладеного в апеляційній скарзі та зазначено про обґрунтованість рішення суду першої інстанції.
Розглянувши доводи апеляційних скарг, заслухавши пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін.
Згідно з ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Судом першої інстанції встановлено, що 21.07.2016 Бориспільською районною радою сьомого скликання було прийнято рішення №84-07-VII «Про затвердження плану оптимізації та модернізації мережі загальноосвітніх навчальних закладів Бориспільського району на 2016-2018 роки», яким передбачено створення освітніх округів, визначення опорних та базових шкіл, зокрема визначення опорним навчальним закладом Вороньківську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів, а також передбачалося забезпечення діяльності філій, які входитимуть до Вороньківського освітнього округу, в тому числі Кийлівське НВО, та проведення роботи з реорганізації Кийлівського НВО шляхом пониження ступеню зі школи ІІ ступеню до школи І ступеню зі зняттям статусу юридичної особи з перетворенням у Кийлівську філію Вороньківської ЗОШ.
В подальшому рішенням Бориспільської районної ради сьомого скликання від 21.03.2017 №138-11-VII «Про створення філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» - Кийлівська загальноосвітня школа І ступеня та затвердження Положення про філію» було створено філію опорного навчального закладу Вороньківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області - Кийлівську загальноосвітню школу І ступеня та затверджено Положення про філію та уповноважено начальника відділу освіти Бориспільської РДА підписати Положення про філію та здійснити державну реєстрацію навчального закладу.
З метою реорганізації Кийлівського НВО «ЗШ-ДС» та з метою створення умов для надання нових освітніх послуг, підвищення якості освіти на території району, концентрації фінансових та матеріальних ресурсів для зміцнення навчально-матеріальної бази закладів Бориспільською районною радою сьомого скликання було прийнято рішення «Про реорганізацію Кийлівського навчально-виховного об'єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області шляхом приєднання до опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» №166-12-VII від 16.05.2017, яким реорганізовано Кийлівське НВО «ЗШ-ДС» шляхом приєднання до опорного навчального закладу Вороньківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів, утворено ліквідаційну комісію з припинення юридичної особи - Кийлівське НВО «ЗШ-ДС», якій доручено проведення відповідних реєстраційних дій.
Не погодившись із вказаними рішеннями Бориспільської районної ради представники територіальної громади с. Кийлів, в особі голови батьківського комітету Кийлівського НВО «ЗШ-ДС» ОСОБА_5, звернулися до Бориспільської районної ради з місцевою ініціативою щодо збереження за навчальним закладом статусу Кийлівського навчально-виховного об'єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок», який існував до реорганізації.
Проте питання щодо розгляду вказаної місцевої ініціативи не було включено до порядку денного та не було розглянуто на сесії Бориспільської районної ради.
28.07.2017 були проведені загальні збори батьків учнів Кийлівського НВО «ЗШ-ДС» та членів територіальної громади с. Кийлів, на яких було вирішено звернутись до Головурівської сільської ради з місцевою ініціативою про подання до Бориспільської районної ради клопотання з вимогою про збереження за навчальним закладом попереднього статусу та з проханням розпочати навчальний 2017-2018 рік у Кийлівському НВО «ЗШ-ДС» у статусі, який існував до реорганізації.
За результатом розгляду даної місцевої ініціативи рішенням Головурівської сільської ради Бориспільського району №489-17 VII від 28.07.2017, вирішено направити до Бориспільської РДА та Бориспільської районної ради клопотання з проханням зберегти філію опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» як Кийлівське НВО І-ІІ ступеню-дитячий садок, а також вирішено призупинити до 01.09.2017 виконання рішення сесії Бориспільської районної ради про пониження ступеню Кийлівському НВО.
Позивачі, що є батьками дітей, які є учнями загальноосвітнього навчального закладу Кийлівське навчально-виховне об'єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області, вважаючи протиправними вищевказані рішення Бориспільської районної ради Київської області звернулись з даним позовом до суду.
Відповідно до ч.4 ст.36 Закону України «Про освіту» та ч.6 ст.11 Закону України «Про загальну середню освіту» реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників).
Згідно ст.11 Закону України «Про освіту» до органів управління освіти відносять місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування, а також утворені місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування структурні підрозділи з питань освіти (місцеві органи управління освітою).
Як вбачається з матеріалів справи, Кийлівське НВО «загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» є навчальним закладом, який належить до комунальної власності територіальної громади Бориспільського району, засновником Кийлівського НВО є Бориспільська районна рада, заклад підпорядкований відділу освіти Бориспільської РДА. Вказані обставини підтверджуються статутом Кийлівське НВО «загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок», затвердженого рішенням сесії Бориспільської районної ради від 19.02.2015.
З огляду на те, що засновником Кийлівське НВО «загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» є Бориспільська районна рада, тому питання реорганізації та ліквідації даного навчального закладу належать до повноважень Бориспільської районної ради.
Відповідно до Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №996 від 03.11.2010, визначено вичерпний перелік випадків, в яких в обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів.
Проте, оскаржувані позивачами рішення не є нормативно-правовими актами, тобто актом управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, в розумінні п.18 ч.1 ст.4 КАС України.
Натомість, оскаржуваним рішенням притаманні ознаки саме актів індивідуальної дії, а саме: вказані рішення регулюють правовідносини між конкретними суб'єктами, вказаними рішеннями визначено окрему процедуру проведення реорганізації юридичної особи та утворення філії, вказані рішення застосовують з метою вчинення реєстраційних дій, тобто мають разовий характер.
Оскаржувані рішення не входять до переліку актів, які повинні проходити консультації з громадськістю, тому при їх прийнятті у Бориспільської РДА не виникло відповідного обов'язку щодо необхідності проведення громадських консультацій з жителями територіальної громади Головурівської сільської ради щодо реорганізації Кийлівського НВО «ЗШ-ДС».
Враховуючи вищевикладене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що доводи позивачів стосовно того, що відділ освіти Бориспільської РДА попередньо, тобто перед зверненням з ініціативою про реорганізацію Кийлівського НВО «ЗШ-ДС» до Бориспільської районної ради повинен був виконати вимоги Порядку №996, зокрема провести із жителями територіальної громади Головурівської сільської ради консультації у формі публічного обговорення або електронних консультацій щодо проектів оскаржуваних рішень є необґрунтованими.
Судом першої інстанції зазначено, що позивачами не надано доказів того, що у зв'язку з прийняттям оскаржуваних рішень відбулось погіршення навчально-виховного процесу або відбувся будь-який негативний вплив на учнів. В Кийлівському НВО учні навчаються лише до дев'ятого класу після чого отримуючи свідоцтво про базову загальну середню освіту, змушені вирішувати питання щодо подальшого навчання в іншому навчальному закладі для здобуття повної загальної середньої освіти.
Відповідачем зазначено, що процес реформування освітньої галузі здійснюється з метою покращення рівня освітніх послуг, тоді як в Кийлівському НВО відсутні спортзал, актовий зал, а також предметні спеціалізовані кабінети.
Доводи позивачів про недоцільність реорганізації Кийлівського НВО та про територіальну незручність для учнів та батьків підпорядкування філії опорній школі, не є свідченням порушення права на освіту конкретних осіб - дітей позивачів. Крім того, питання щодо доцільності реорганізації закладів освіти комунальної форми власності, згідно наведеним вище правовими нормам, вирішується виключно на сесії місцевої ради, а не позивачами.
Суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що доступність освіти жодним чином не обумовлена фізичною наближеністю шкільних закладів у конкретному населеному пункті до місця проживання учнів.
Колегія суддів не приймає доводів апелянта, що відповідачем перевищено свої повноваження приймаючи оскаржувані рішення, оскільки з аналізу Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вбачається, що до складу місцевих рад відносяться також районні ради, як орган місцевого самоврядування. При цьому, до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься питання щодо реорганізації або ліквідації навчальних закладів, в свою чергу відповідач відноситься до системи місцевого самоврядування.
Кийлівське НВО припинило свою діяльність 27.11.2017, про що здійснено запис в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
Філія ОНЗ «Вороньківський НВК «ліцей - ЗОШ І-ІІІ степенів - дитячий садок» виконує функцію дошкільного закладу та школи І-ІІ ступенів. Наведені обставини позивачами не заперечувались.
Колегія суддів зазначає, що оскаржувані рішення не порушують права осіб, визначені Законами України «Про освіту» та «Про загальну середню освіту» щодо вибору навчального закладу та форми навчання, оскільки є інші навчальні заклади, які можуть бути обрані батьками неповнолітніх дітей або самими учнями, при цьому навчальний заклад в с. Кийлів функціонуватиме в такому самому режимі, тільки в якості філії опорного навчального закладу.
Право вибору навчального закладу означає саме можливість самостійного та добровільного вибору батьками такого закладу, а не його примусове визначення органами освіти.
Апелянтом не надано доказів, що прийняття оскаржуваних рішень, якимось чином порушило її права, натомість відповідачем наведена обґрунтованість, правомірність та необхідність прийнятих рішень.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що рішення Бориспільської районної ради Київської області від 21.03.2017 №318-11-VII «Про створення філії опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» - Кийлівська загальноосвітня школа І ступеня та затвердження Положення про філію» та рішення Бориспільської районної ради Київської області від 16.05.2017 №166-12-VII «Про реорганізацію Кийлівського навчально-виховного об'єднання «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів дитячий садок» Бориспільської районної ради Київської області шляхом приєднання до опорного навчального закладу «Вороньківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Бориспільської районної ради Київської області» прийняті на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тому підстави для їх скасування відсутні.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 19.01.2018 - без змін.
Постанова набирає законної з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України.
Повний текст постанови виготовлено 16.04.2018.
Головуючий-суддя: А.Ю. Кучма
Судді: В.О. Аліменко
Н.В. Безименна