Справа № 822/2776/17
Головуючий у 1-й інстанції: Ковальчук О.К.
Суддя-доповідач: Граб Л.С.
11 квітня 2018 року
м. Вінниця
Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Граб Л.С.
суддів: Гонтарука В. М. Білої Л.М.
за участю: секретаря судового засідання: Черняк А.В.
позивача: ОСОБА_2
представника позивача: ОСОБА_3
представника відповідача: Бойка Артура Миколайовича
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року (повний текст виготовлено 19 грудня 2017 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, державного експерта Головного Управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Омельницької О.Д., державного експерта Головного Управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Захарчук О.М. про визнання протиправними та скасування рішень,
У жовтні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі Держгеокадастр), Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі Кваліфікаційна комісія), державного експерта Головного Управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Омельницької О.Д. (далі державний експерт Омельницька О.Д.), державного експерта Головного Управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Захарчук О.М. (далі державний експерт Захарчук О.М.) в якому, з урахуванням збільшених позовних вимог просив визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційної комісії оформлене протоколом від 23.02.2017 року №2, в частині внесення подання до Держгеокадастру про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника від 11.03.2014 року НОМЕР_1 виданого ОСОБА_2; визнати протиправним та скасувати наказ Держгеокадастру від 16.03.2017року №88 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника від 11.03.2014 року НОМЕР_1, виданого ОСОБА_2; визнати протиправними та скасувати висновки державного експерта Омельницької О.Д. від 25.11.2016року №32 та державного експерта Захарчук О.М. від 27.12.2016 року №40/82-16.
Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 14.12.2017 року позов задоволено, а саме: визнано протиправним і скасовано наказ Держгеокадастру від 16.03.2017 року №88 "Про анулювання кваліфікаційного сертифіката" в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника від 11.03.2014 року НОМЕР_1, виданого ОСОБА_2; визнано протиправним і скасовано рішення Кваліфікаційної комісії оформлене протоколом від 23.02.2017 року №2, в частині внесення подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника від 11.03.2014 року НОМЕР_1, виданого ОСОБА_2; визнано протиправними і скасовано висновок державного експерта Омельницької О.Д. від 25.11.2016 року №32 та висновок державного експерта Захарчук О.М. від 07.12.2016 року №40/82-16.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням відповідач-Держгеокадастр, подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на незаконність рішення суду першої інстанції в зв'язку з ненаданням належної правової оцінки обставинам справи та порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
В обґрунтуванні апеляційної скарги зазначено, що підставою для анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_2 слугувала наявність негативного висновку державного експерта Захарчук О.М. про розгляд проекту земелеустрою щодо відведення земельної ділянки від 07.12.2016 року №40/82-16, який позивачем в судовому порядку не оскаржувався, а отже за наявності цього висновку, позовна вимога про скасування наказу про анулювання сертифіката НОМЕР_1 є передчасною. На підставі зазначеного висновку Кваліфікаційною комісією встановлено факт грубого порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
Від позивача відзиву на апеляційну скаргу до суду апеляційної інстанції не надходило.
В судовому засіданні представник відповідача підтримав вимоги викладені в апеляційній скарзі та просив їх задовольнити. Позивач та його представник заперечили проти задоволення апеляційної скарги і просили рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Решта відповідачів в судове засідання не з'явилися та уповноважених представників до суду для участі у справі не направили, будучи вчасно повідомленими про час та місце розгляду справи судовими повістками.
У відповідності до вимог ч.1 ст.205 КАС України, неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.
Заслухавши, суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, перевіривши доводи апеляційної скарги за наявними в матеріалах справи письмовими доказами, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що 11.03.2014 року Державним агентством земельних ресурсів України ОСОБА_2 видано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника НОМЕР_1, який підтверджує відповідність інженера-землевпорядника кваліфікаційним характеристикам професії та його спроможність самостійно складати окремі види документації із землеустрою та документації з оцінки землі (крім експертної грошової оцінки земельних ділянок), виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість ґрунтових геоботанічних та інших обстежень земель при здійсненні землеустрою.
Позивач працює на посаді інженера-землевпорядника ПП "Хмельницькгеопроект" на підставі вищезазначеного кваліфікаційного сертифіката.
Згідно з інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 09.11.2016 року №72641898 ОСОБА_8 є власником земельної ділянки сільськогосподарського призначення, загальною площею 2,0 га, розташованої за межами населеного пункту на території Сковородківської сільскої ради, кадастровий номер НОМЕР_2.
На підставі заяви ОСОБА_8 та завдання на виконання робіт, затверджених замовником, позивач розробив проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки по зміні цільового призначення із земель сільськогосподарського призначення на землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємства переробної, машинобудівної та іншої промисловості.
Для погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по зміні цільового призначення ОСОБА_2 подав до Держгеокадастру проект землеустрою. За принципом випадковості системою електронного документообігу Держгеокадастру територіальним органом, який здійснюватиме погодження проекту землеустрою визначено ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області та державного експерта Омельницьку О.Д., яка розглянувши проект землеустрою підготувала висновок №32 від 25.11.2016 року, у якому зазначила, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки по зміні цільового призначення із земель сільськогосподарського призначення (для ведення особистого селянського господарства) в землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення (для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд переробної, машинобудівної та іншої промисловості), гр. ОСОБА_8, за межами населеного пункту на території Сковородківської сільської ради, суперечить статті 25 Закону України "Про землеустрій", оскільки засвідчений факсимільним відтворенням підпису інженера землевпорядника.
З метою усунення вказаного порушення державний експерт зобов'язав позивача привести проект землеустрою у відповідність до ст. 25 Закону України "Про землеустрій" і ч.3 ст.207 ЦК України, та підписати проект особистим підписом та печаткою сертифікованого інженера-землевпорядника.
Отримавши висновок державного експерта від 25.11.2016 року №32 позивач повторно подав до Держгеокадастру проект землеустрою.
За принципом випадковості системою електронного документообігу Держгеокадастру працівником який здійснюватиме погодження проекту землеустрою вибраний державний експерт Захарчук О.М., яка за наслідками розгляду проекту підготувала висновок від 07.12.2016 року №40/82-16 про те, що наданий на розгляд проект землеустрою не відповідає вимогам ст.65 ЗК України, відповідно до якої землями промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення визнаються земельні ділянки, надані в установленому порядку підприємствам, установам та організаціям для здійснення відповідної діяльності, в матеріалах проекту відсутня інформація щодо обґрунтування необхідності зміни цільового призначення земельної ділянки, відповідності розміщення запроектованого об'єкта будівництва плану зонування території.
Вказаним висновком державний експерт відмовив в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по зміні цільового призначення земельної ділянки із земель сільськогосподарського призначення (для ведення особистого селянського господарства) в землі промисловості, енергетики оборони та іншого призначення (для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості), ОСОБА_8 за межами населеного пункту на території Сковородківської сільської ради, з підстав його невідповідності ст.65 ЗК України.
13.02.2017 року Держгеокадастр звернувся до Кваліфікаційної комісії з листом №32-280,23-1915/2-17 стосовно порушення інженерами-землевпорядниками, нормативно-правових актів серед яких зазначено і позивача.
Розглянувши вказаний лист, Кваліфікаційна комісія прийняла рішення, оформлене протоколом №2 від 23.02.2017 року щодо внесення до Держгеокадастру подання про анулювання кваліфікаційних сертифікатів, зокрема інженера-землевпорядника ОСОБА_2 від 11.03.2014 року №022141.
На підставі рішення Кваліфікаційної комісії, оформленого протоколом від 23.02.2017 року №2 та листа від 28.02.2017 №17/162 Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру прийняла наказ "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" від 16.03.2017 року №88, яким анулювала кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника ОСОБА_2
Листом Держгеокадастру № 31-28-0.23-4133/2-17 від 22.03.2017 року позивача повідомлено про те, що наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 16.03.2018 року № 88 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" його кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анульовано на підставі подання Кваліфікаційної комісії від 28.02.2016 року № 17/162, відповідно до ч.9 ст.66, ч.3 ст. 68 Закону України "Про землеустрій".
Не погоджуючись з рішеннями відповідачів, позивач оскаржив їх в судовому порядку, шляхом подання цього позову.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції зазначив, що відповідачами, як суб'єктами владних повноважень не виконано свого обов'язку щодо повноти доказування правомірності прийнятих рішень, у зв'язку з чим прийняті рішення є протиправними та підлягають скасуванню, а позов-задоволенню.
Суд апеляційної інстанції частково погоджується з такими висновками суду першої інстанції та надаючи правову оцінку обставинам справи виходить зі слідуючого.
Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою та регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування визначені Законом України від 22.05.2003 № 858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон № 858-IV).
Згідно зі статтею 26 Закону № 858-IV розробниками документації із землеустрою є: юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою; фізичні особи - підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.
Відповідно пункту «а» частини другої статті 28 Закону № 858-IV розробники документації із землеустрою зобов'язані дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.
Статтею 50 Закону № 858-IV передбачено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому Земельним кодексом України.
Статтею 1 Закону України від 17.06.2004 № 1808-IV "Про державну експертизу землевпорядної документації" (далі Закон № 1808-IV) визначено, що державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.
Разом з тим, статтею 35 Закону № 1808-IV встановлено, що у разі якщо об'єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об'єкта державної експертизи.
Об'єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об'єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених стандартів, норм і правил.
Відповідно до ч.1 ст.186-1 Земельного кодексу України (далі ЗК України) проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті-завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті,- завірені ним копії проекту.
Органи, зазначені в частинах першій-третій цієї статті, зобов'язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов'язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов'язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.
Органам, зазначеним у частинах першій-третій цієї статті, при погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки забороняється вимагати: додаткові матеріали та документи, не включені до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до статті 50 Закону України «Про землеустрій»; надання погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки будь-якими іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями; проведення будь-яких обстежень, експертиз та робіт.
Кожен орган здійснює розгляд та погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки самостійно та незалежно від погодження проекту іншими органами, зазначеними у частинах першій-третій цієї статті, у визначений законом строк.
У висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій-третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).
Органами, зазначеними в частинах першій -третій цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки.
Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження. (ч.4-8 ст.186-1 ЗК України).
Таким чином, ст. 186-1 ЗК України передбачені підстави для повторного погодження проекту землеустрою та наслідки відмови в погоджені.
При цьому, за змістом вказаної норми під час повторного розгляду проекту землеустрою після виправлення недоліків, які були підставою для відмови у погоджені проекту землеустрою, державний експерт зобов'язаний перевірити лише ті відомості щодо яких є попередні висновки.
Як встановлено з висновку державного експерта Омельницької О.Д. від 25.11.2016 року №32, єдиною підставою для відмови у погоджені проекту землеустрою є невідповідність ст. 25 Закону України "Про землеустрій", а саме-проект землеустрою засвідчений факсимільним відтворенням підпису інженера землевпорядника.
З матеріалів справи слідує, що отримавши висновок державного експерта від 25.11.2016 року №32 позивач усунув недоліки виявлені державним експертом Омельницькою О.Д. та повторно подав до Держгеокадастру проект землеустрою.
Разом з тим, з висновку державного експерта Захарчук О.М. від 27.12.2016 року №40/82-16 вбачається, що підставою для відмови є його невідповідність вимогам ст.65 ЗК України.
Отже, державний експерт Захарчук О.М. під час повторного розгляду проекту землеустрою після виправлення його недоліків позивачем, не дотримався вимог ст.186-1 ЗК України, оскільки здійснив перевірку проекту землеустрою не щодо усунення порушень виявлених попереднім висновком, а інших.
Окрім того, відповідно до ст. 78 ЗК України право власності на землю-це право володіти, користуватись і розпоряджатися земельними ділянками.
Частиною 2 ст. 319 ЦК України визначено, що власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.
Таким чином, власник майна, вправі самостійно розпоряджатись земельною ділянкою, в тому числі - змінювати цільове призначення, у разі якщо не має прямої заборони Земельним кодексом України.
Так, частиною першою ст. 66 ЗК України, не передбачено прямої заборони громадянам, набувати право власності на землі промисловості, попередньо змінивши цільове призначення земельної ділянки, яка перебуває у власності.
Як встановлено в ході судового розгляду справи, ОСОБА_8 отримав у власність земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства та в подальшому виявив бажання змінити цільове призначення землі, що як зазначено вище, не заборонено законом.
Частиною третьою статті 20 ЗК України визначено, що зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок.
Таким чином, ОСОБА_2 не здійснював зміни цільового призначення земельної ділянки, а лише виготовив проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки на замовлення її власника.
Зазначене свідчить про безпідставність та необгрунтованість негативного висновку.
За вказаних обставин колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції щодо наявності підстав для скасування висновку державного експерта Захарчук О.М. від 27.12.2016 року №40/82-16.
Водночас колегія суддів вважає, що обставини, які свідчать про неправомірність висновку державного експерта Омельницької О.Д. відсутні, оскільки позивач після отримання цього висновку не оскаржив його, а усунув недоліки зазначені у ньому, а отже фактично погодився з виявленими недоліками.
Стосовно правомірності рішення Кваліфікаційної комісії від 23.02.2017 року №2, в частині внесення подання до Держгеокадастру про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника від 11.03.2014 року НОМЕР_1 виданого ОСОБА_2 та наказу Держгеокадастру від 16.03.2017 року №88 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів", в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника від 11.03.2014 року НОМЕР_1, виданого ОСОБА_2, колегія суддів зазначає слідуюче.
Відповідно до ст. 60 Закону № 858-IV державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом.
Центральним органом виконавчої влади, згідно з Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), яка забезпечує реалізацію державної політики у сфері земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності.
Положеннями статті 61-1 Закону № 858-IV визначено, що державний нагляд у сфері землеустрою здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до підстав, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов'язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акта Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.
На підставі подання Кваліфікаційної комісії про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає рішення про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката та повідомляє інженера-землевпорядника письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.
Стаття 68 Закону № 858-IV визначає відповідальність за порушення законодавства у сфері землеустрою.
Зокрема, особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом.
Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав: грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою; рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником; наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини; з'ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.
На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.
Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.
Основні засади роботи Кваліфікаційної комісії визначено Порядком роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 28.01.2016 № 11, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19 лютого 2016 р. за № 265/28395 (далі - Порядок).
Відповідно до пункту 5 розділу І Порядку до повноважень Кваліфікаційної комісії належать, розгляд заяв, документів та матеріалів, що надійшли до Кваліфікаційної комісії, прийняття рішень про допуск осіб, що подали зазначені документи, до складання кваліфікаційного іспиту; організація і проведення кваліфікаційних іспитів фізичних осіб, які бажають отримати кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста; встановлення вимог до програм підвищення кваліфікації сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів; здійснення контролю за якістю професійної підготовки сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів; затвердження переліку питань до кваліфікаційних іспитів та в разі потреби внесення змін до зазначеного переліку; прийняття рішень про видачу кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста, їх дублікатів; розгляд письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою та топографо-геодезичної і картографічної діяльності стосовно професійної діяльності сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів, а також актів, складених за результатами здійснених Держгеокадастром заходів державного нагляду (контролю); прийняття рішень про внесення подання до Держгеокадастру стосовно анулювання чи зупинення дії сертифіката інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста у випадках, визначених законом; у разі потреби звернення до відповідних уповноважених органів з метою вирішення питань, що належать до її компетенції.
Згідно з пунктом 1 розділу ІІ Порядку організаційною формою роботи Кваліфікаційної комісії є засідання, які проводяться в міру надходження документів або виникнення питань, розгляд яких потребує прийняття рішення, але не рідше один раз на місяць.
Пунктами 6 та 7 розділу ІІ Порядку передбачено, що рішення Кваліфікаційної комісії приймаються шляхом відкритого голосування простою більшістю голосів присутніх на її засіданні та оформлюються протоколом, який підписують усі присутні на засіданні члени Кваліфікаційної комісії. Член Кваліфікаційної комісії, який не погоджується з прийнятим Кваліфікаційною комісією рішенням, висловлює окрему думку в письмовому вигляді, що додається до протоколу.
Рішення Кваліфікаційної комісії може бути оскаржено в суді.
Відповідно до пунктів 19 та 20 розділу ІІІ. Порядку Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання до Держгеокадастру про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав: грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою; рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником; наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини; з'ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.
На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката Держгеокадастр приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.
Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.
Кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється Держгеокадастром: за зверненням сертифікованого інженера-землевпорядника у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою; за поданням Кваліфікаційної комісії у разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статей 66 та 68 Закону України «Про землеустрій»; на підставі свідоцтва про смерть.
З системного аналізу наведених норм вбачається, що законодавець наділив повноваженнями Держгеокадастр здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката на підставі відповідного подання кваліфікаційної комісії. Остання, в свою чергу, формує таке подання за наслідками розгляду відповідних звернень заінтересованих осіб, а також актів Держгеокадастру, в яких зафіксовані порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
При цьому законодавець розмежував два окремих випадки, за яких вноситься подання, а саме: за наслідком розгляду актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) Держгеокадастру (стаття 61-1 Закону України "Про землеустрій") та за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування (стаття 68 Закону України "Про землеустрій").
В даних спірних правовідносинах розглядалося питання про позбавлення позивача сертифікату інженера-землевпорядника не на підставі акту складеного за результатами здійснених заходів державного нагляду, а на підставі письмового звернення Держземагентства України.
Таким чином, акт перевірки здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держгеокадастром не є обов'язковим на розгляді Кваліфікаційної комісії.
Аналогічні правові висновки містяться також в постанові Вищого адміністративного суду України від 09 червня 2015 року у справі №821/4319/14 (К/800/17463/15).
Що ж стосується власне факту порушення ОСОБА_2 вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою при складанні нею документації із землеустрою, колегія суддів вказує на таке.
Так, згідно з витягу з протоколу засідання №2 Кваліфікаційної комісії від 23.02.2017 року, остання розглядала лише лист Держгеокадастру №32-28-0.23-1915/2-17 від 13.02.2017. року про порушення сертифікованим інженером вимог законодавства та при прийнятті рішення про внесення подання щодо анулювання сертифікату позивача до уваги брала лише інформацію щодо наявності негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації від 27.12.2016 року №32/81-16 державного експерта Омельницької О.Д.
Слід зазначити, що при дослідженні матеріалів справи колегією суддів виявлено, що висновку державного експерта Омельницької О.Д. від 27.12.2016 року №32/81-16 не існує.
Як пояснив в судовому засіданні представник апелянта, в рішенні Кваліфікаційної комісії допущено описку і мався на увазі інший висновок- державного експерта Захарчук О.М. від 07.12.2016 року № 40/82-16.
При цьому, зі змісту оскаржуваного рішення суду першої інстанції слідує, що в судовому засіданні представник відповідача стверджував, що про грубе порушення позивачем положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, що стали підставою для анулювання кваліфікаційного сертифіката позивача, свідчать обидва висновки державних експертів.
Представник позивача теж вказав, що на його думку, в даному випадку має місце описка, та допускає, що кваліфікаційна комісія можливо мала на увазі висновок державного експерта Омельницької О.Д. від 25.11.2016 року.
Отже, ні з матеріалів справи, ні з пояснень сторін неможливо достовірно встановити, який із висновків із зазначенням якого експерта слугував підставою для прийняття рішення № 2 від 23.02.2017 року.
Між тим, як вірно вказано судом першої інстанції, чинним законодавством не встановлено, що наявність негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації свідчить про грубе порушення суб'єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
Так, обов'язковою умовою для внесення подання про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника є встановлення факту вини особи з підстав грубого порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
Грубим може вважатися порушення, в результаті якого не тільки порушено відповідні правові норми, а наслідком якого стали незворотні процеси для відновлення прав заінтересованих осіб, тобто за будь-яких умов не можливе повернення у правовий стан, що існував до вчинення зазначеного порушення.
Водночас, колегія суддів вважає, що в жодному з висновків немає інформації або відомостей щодо грубого порушення інженером-землевпорядником ОСОБА_2 вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.
Таким чином, колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції, що Кваліфікаційною комісією з порушенням норм чинного законодавства та без врахування усіх істотних обставин, ухвалено рішення у формі протоколу від 23.02.2017 року №2 щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката НОМЕР_1 від 11.03.2014 року інженера-землевпорядника ОСОБА_2 оскільки позивач не вчиняв тих дій, які ставляться йому у провину Кваліфікаційною комісією та Держгеокадастром.
Враховуючи протиправність рішення Кваліфікаційної комісії також наявні правові підстави для скасування наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 88 від 16.03.2017 року «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката НОМЕР_1 від 11.03.2014 року інженера-землевпорядника ОСОБА_2, оскільки останній є похідним від основного рішення.
Крім того, правовідносини, що виникають в процесі реалізації органами державного нагляду у сфері землеустрою повноважень щодо анулювання кваліфікаційних сертифікатів, засновані на принципі юридичної визначеності. Згідно позиції Європейського суду у справіYvonne van Duyn v. Home Office (Case 41/74 van Duyn v. Home Office) принцип юридичної визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатися на зобов'язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов'язання містяться у законодавчому акті, який загалом не має автоматичної прямої дії. Така дія зазначеного принципу пов'язана з іншим принципом - відповідальності держави, який полягає у тому, що держава не може посилатися на власне порушення зобов'язань для запобігання відповідальності. При цьому, якщо держава чи будь-який її орган схвалили певну концепцію, така держава чи орган вважатимуться такими, що діють протиправно, якщо вони відступлять від такої політики чи поведінки, оскільки схвалення такої політики чи поведінки дало підстави для виникнення обґрунтованих сподівань у осіб (юридичних чи фізичних) стосовно додержання державою чи органом публічної влади такої політики чи поведінки.
Отже, якщо держава задекларувала певні правила поведінки при прийнятті та виконанні рішень про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженера-землевпорядника (зокрема, наявності передбачених Законом підстав та обов'язкового проведення перевірки та складання відповідного акта за її наслідками), то вона зобов'язана вжити всіх заходів для забезпечення реалізації цих правил.
Стосовно доводів апелянта про передчасність позовних вимог з приводу скасування рішення Кваліфікаційної комісії та наказу Держгеокадастру, оскільки позивач не оскаржував висновків державних експертів, які слугували підставою для винесення спірних рішень, колегія суддів звертає увагу останнього на те, що як вже було зазначено вище, наявність негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації ще не є підставою вважати, що інженером-землевпорядником допущено грубе порушення законодавства.
Окрім того, як видно з оскаржуваного рішення Кваліфікаційної комісії то в ній вказано висновок від 27.12.2016 року №32/81-16, якого, як з'ясовано під час розгляду справи, не існує.
На підставі викладеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції приймаючи оскаржуване рішення дійшов вірного висновку про наявність підстав для скасування рішення Кваліфікаційної комісії, наказу Держгеокадастру та висновку державного експерта Захарчук О.М., однак частково невірно застосував норми матеріального права щодо надання оцінки правомірності висновку державного експерта Захарчук О.М., що є підставою для часткового скасування постанови Хмельницького окружного адміністративного суду від 14.12.2017 року.
У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення зокрема є, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Враховуючи, що судом першої інстанції частково порушені норми матеріального права, що призвело до частково неправильного вирішення справи колегія суддів вважає, що слід частково скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти в цій частині прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру задовольнити частково.
Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, державного експерта Головного Управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Омельницької О.Д., державного експерта Головного Управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Захарчук О.М. про визнання протиправними та скасування рішень скасувати в частині визнання протиправним та скасування висновку державного експерта головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області Омельницької Олесі Дмитрівни від 25.11.2016 року №32 та прийняти в цій частині нову постанову про відмову в задоволенні позову.
В решті постанову залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 16 квітня 2018 року.
Головуючий Граб Л.С.
Судді Гонтарук В. М. Біла Л.М.