Іменем України
11 квітня 2018 року
Київ
справа №363/3414/13-а
адміністративне провадження № К/9901/1911/18, К/9901/1915/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Анцупової Т. О.,
суддів: Кравчука В. М., Стародуба О. П.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу №363/3414/13-а
за позовом ОСОБА_2 до Вишгородської міської ради Київської області, треті особи - ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_47, ОСОБА_48, ОСОБА_49 ОСОБА_50, ОСОБА_49, ОСОБА_51, ОСОБА_52, ОСОБА_53, ОСОБА_54, ОСОБА_55, ОСОБА_56, ОСОБА_57, ОСОБА_58, ОСОБА_59, ОСОБА_60, ОСОБА_61, ОСОБА_62, ОСОБА_63, ОСОБА_64, ОСОБА_65, ОСОБА_66, ОСОБА_67, ОСОБА_68, ОСОБА_69, ОСОБА_70, ОСОБА_71, ОСОБА_72, ОСОБА_73, ОСОБА_74, ОСОБА_75, ОСОБА_76, ОСОБА_77, ОСОБА_78, ОСОБА_79, ОСОБА_80, ОСОБА_81, ОСОБА_82, ОСОБА_83, ОСОБА_84, ОСОБА_85, про визнання протиправним і скасування рішення;
за касаційними скаргами ОСОБА_12 та Вишгородської міської ради Київської області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2014 року (у складі колегії суддів Ключковича В. Ю., Борисюка Л. П., Петрика І. Й.), установив:
I. ПРОЦЕДУРА
1. У серпні 2013 року ОСОБА_2 звернувся до суду із адміністративним позовом (із зміненими позовними вимогами від 10 квітня 2014 року) до Вишгородської міської ради Київської області, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати Рішення Вишгородської міської ради № 24/16 від 26 липня 2013 року в частині надання дозволів на розробку документації із землеустрою 72-oм громадянам щодо надання земельної ділянки у власність для ведення садівництва (площею від 0,10 га до 0,12га).
2. В обґрунтування вказаних вимог позивач зазначив, що під час підготовки та розгляду проекту рішення Вишгородської міської ради № 24/16 від 26 липня 2013 року «Про надання дозволу на розробку документації із землеустрою» було порушені права територіальної громади міста Вишгорода та мої права, як депутата Вишгородської міської ради.
Оскаржуване рішення прийнято з порушенням п. 12.6.1, 14.3.2. та 26.4.5. Регламенту Вишгородської міської ради Київської області, в зв'язку з відсутністю всебічного обговорення та вивчення питання на засіданні постійної комісії із земельних відносин та під час засідання сесії, коли проект рішення депутатам надано несвоєчасно.
Також позивач вважав, що спірне рішення прийнято з порушенням вимог ч. 3 ст. 15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», оскільки його проект не оприлюднено за 20 днів до дати розгляду, що створило умови для зловживань з боку відповідача.
Вимоги обґрунтовано також порушенням ч. 6 ст. 118 ЗК України, оскільки заявниками не визначено бажані місця розташування земельних ділянок на поданих графічних матеріалах, а саме рішення прийнято всупереч Генплану м. Вишгорода, де не має вільних земельних ділянок, а вже знаходяться дачні й садові кооперативи, промислові підприємства, міський пляж.
3. Постановою Вишгородського районного суду Київської області від 05 листопада 2013 року в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 до Вишгородської міської ради Київської області про визнання протиправним і скасування рішення - відмовлено.
4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2014 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Вишгородського районного суду Київської області від 05 листопада 2013 року у справі № 363/3414/13-а - задоволено частково. Постанову Вишгородського районного суду Київської області від 05 листопада 2013 року скасовано частково та прийнято в цій частині нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_2 задоволено. Визнано протиправним та скасовано п.п. 1-10, 12, 14-17, 21-26, 28-36, 39-50, 53-82 рішення Вишгородської міської ради № 24/16 від 26 липня 2013 року «Про надання дозволу на розробку документації із землеустрою». В іншій частині постанову Вишгородського районного суду Київської області від 05 листопада 2013 року - залишено без змін.
5. Не погоджуючись з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2014 року ОСОБА_12 та Вишгородська міська рада Київської області звернулись до Вищого адміністративного суду України з касаційними скаргами, в яких, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права судом апеляційної інстанції, просили скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2014 року, а постанову Вишгородського районного суду Київської області від 05 листопада 2013 року залишити без змін.
6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 28 травня 2014 року відкрито касаційне провадження за вказаними касаційними скаргами.
7. 05 січня 2018 року зазначені касаційні скарги у справі № 363/3414/13-а передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
8. Ухвалою Верховного Суду від 05 лютого 2018 року прийнято до провадження зазначену справу та призначено її до касаційного розгляду в судовому засіданні на 28 лютого 2018 року.
9. 28 лютого 2018 року розгляд справи не відбувся у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю головуючого.
10. Ухвалою Верховного Суду від 13 березня 2018 року призначено до касаційного розгляду в судовому засіданні на 28 березня 2018 року
11. Станом на 28 березня 2018 року відзиви на касаційні скарги до Суду не надходили.
12. 28 березня 2018 року колегія суддів у відкритому судовому засіданні за участю третьої особи ОСОБА_40, перевіривши доводи касаційної скарги та вислухавши пояснення надані ОСОБА_40, які стосуються підстав касаційного перегляду судового рішення. На підставі ст. 345 КАС України, вирішила проводити подальший розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами. ОСОБА_40 не заперечував проти - подальшого розгляду справи в порядку письмового провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Як свідчать матеріали справи та встановлено судами попередніх інстанції, рішенням Вишгородської міської ради № 24/16 від 26 липня 2013 року «Про надання дозволу на розробку документації із землеустрою», третім особам по справі надано дозвіл на розробку проекту із землеустрою щодо надання земельних ділянок у відповідних розмірах у власність для ведення садівництва, для будівництва та обслуговування житлового будинку, для ведення особистого селянського господарства, гаражного будівництва у м. Вишгороді.
14. З тексту рішення Вишгородської міської ради № 24/16 від 26 липня 2013 року «Про надання дозволу на розробку документації із землеустрою» слідує, що воно прийнято за відповідними зверненнями громадян, зокрема п.п. 1-10, 12, 14-17, 21-26, 28-36, 39-50, 53-82 вказаного рішення надано дозвіл на розробку документації із землеустрою 72-м громадянам щодо надання земельної ділянки у власність для ведення садівництва у м. Вишгород.
15. Вважаючи, що рішення Вишгородської міської ради № 24/16 від 26 липня 2013 року «Про надання дозволу на розробку документації із землеустрою» суперечить вимогам чинного законодавства України та прийняте з численними порушеннями його норм та норм Регламенту Вишгородської міської ради VІ-гo скликання (надалі - Регламент), а також під час підготовки та розгляду проекту рішення Вишгородської міської ради № 24/16 від 26 липня 2013 року «Про надання дозволу на розробку документації із землеустрою» були порушені права територіальної громади міста Вишгорода та права депутата Вишгородської міської ради ОСОБА_2 Не погоджуючись з вказаним, позивач звернувся з адміністративним позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Оцінюючи доводи сторін, суд першої інстанції, приймаючи рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову, виходив із того, що прийняте рішення Вишгородської міської ради №24/16 від 26 липня 2013 року «Про надання дозволу на розробку документації із землеустрою» є правомірними, а підстави для його скасування відсутні. А також зазначив те, що позивач, як депутат міської ради, не наділений повноваженнями вимагати усунення порушення законності шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом, а тому правові підстави для задоволення позову відсутні.
17. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи адміністративний позов частково, виходив з того, що рішення Вишгородської міської ради № 24/16 від 26 липня 2013 року «Про надання дозволу на розробку документації із землеустрою» в частині надання третім особам по справі дозволу на розробку проекту із землеустрою для ведення садівництва (п.п.1-10, 12, 14-17, 21-26, 28-36, 39-50, 53-82 рішення) було прийнято без дотримання відповідних вимог встановлених ст. 52, ст. 83, ч. 6, 7 ст. 118 Земельного кодексу України, а тому є в цій частині протиправним та підлягало скасуванню.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. Вишгородська міська рада Київської області у своїй касаційній скарзі не погоджується з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2014 року, вважає його прийнятим з порушенням норм матеріального та процесуального права та таким, що підлягає скасуванню зважаючи на наступне.
Судом апеляційної інстанції неправильно застосовано ч. 2 ст. 19, 124 Конституції України, Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», Закону України «Про місцеве самоврядування» та помилково прийшов до висновку про наявність підстав у позивача для звернення до суду з позовом, оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.
Чинним законодавством не встановлена форма клопотання, яке подається громадянами зацікавленими в одержані безоплатно у власність земельної ділянки. А тому судом апеляційної інстанції неправильно застосовано ст. 118 Земельного кодексу України та помилково скасовано рішення суду першої інстанції.
Суд апеляційної інстанції не зазначив, якими належними та допустимими доказами він керувався, визначаючи місцезнаходження земельних ділянок, стосовно яких лише надано дозволи на розроблення проекту землеустрою у межах стометрової прибережної захисної смуги Київського водосховища.
19. В своїй касаційній скарзі ОСОБА_12 зазначає, що рішення суду першої інстанції прийнято на основі повного та всестороннього дослідження обставин справи і було помилково скасовано рішенням суду апеляційної інстанції з огляду на наступні обставини.
Судом апеляційної інстанції неправильно застосовано ст. 118 Земельного кодексу України та скасовано рішення суду першої інстанції на тій підставі, що заявниками при подачі клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, зокрема для садівництва було подано тільки відповідні заяви, без зазначених в них в якості додатків копій паспортів та ідентифікаційних кодів цих осіб, та без зазначення в якості додатків відповідних графічних матеріалів із зазначенням бажаного місця розташування.
Також судом апеляційної інстанції не зазначено, якими належними та допустимими доказами він керувався, визначаючи місцезнаходження земельної ділянки, стосовно якої лише надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою у межах стометрової прибережної захисної смуги Київського водосховища.
В матеріалах справи відсутні докази, які підтверджують порушення рішенням Вишгородської міської ради № 24/16 від 26 липня 2013 року «Про надання дозволу на розробку документації із землеустрою» конкретно визначених законом прав, свобод чи інтересів позивача внаслідок прийняття оскаржуваного рішення.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального чи порушення норм процесуального права у спірних правовідносинах виходить з наступного.
21. Оцінюючи доводи сторін, Верховний Суд має надати відповіді на такі питання: 1) чи може позивач представляти інтереси або захищати порушені права територіальної громади в суді; 2) чи були порушені права позивача внаслідок прийняття рішення Вишгородської міської ради № 24/16 від 26 липня 2013 року «Про надання дозволу на розробку документації із землеустрою».
Повноваження позивача представляти інтереси або захищати порушені права територіальної громади в суді.
22. Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
23. Право на судовий захист визначено ст. 6 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень), кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
24. У випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб (ч. 2 ст. 6 КАС України в редакції до 15 грудня 2017 року, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень).
25. Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України (ч. 3 ст. 6 КАС України в редакції до 15 грудня 2017 року, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень).
26. Згідно ч. 8 ст. 56 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень), органи та інші особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб діють, як законні представники.
27. Законне (необхідне, обов'язкове) процесуальне представництво виникає на підставі чинного законодавства і стосується органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси осіб. До цих осіб належить Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
28. Згідно ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування», органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
29. Позивач є депутатом Вишгородської міської ради VІ скликання, входить до складу органу місцевого самоврядування, але не є представником такого органу при зверненні до суду.
30. Зокрема, відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат місцевої ради, як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
31. За змістом ч. 1 - 3 ст. 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат має право вимагати усунення порушення законності, тобто у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.
32. Депутат має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів, а місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об'єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов'язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.
33. В контексті викладеного й за змістом Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», питання звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади може бути вирішено на пленарних засіданнях відповідної ради.
34. Саме відповідні Ради, а не окремі депутати, згідно ст. 10 ЗУ «Про місцеве самоврядування» є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.
35. Слід зазначити, що цією нормою регламентовано право депутата місцевої ради порушувати питання про перевірку діяльності виконавчих органів ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, брати участь у здійсненні контролю за виконанням рішень ради.
Право депутата на звернення до відповідних органів державної влади у випадку виявлення порушень законодавства України в даному випадку може бути реалізовано відповідно до вимог Закону України «Про звернення громадян».
36. Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. Така правова позиція міститься, зокрема, в постанові Верховного Суду від 01 березня 2018 року у справі № 911/2173/17, де зазначено, що відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» не вбачається, що депутат місцевої ради уповноважений представляти у судах інтереси такої ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.
Отже, позивач помилково вважає, що вимогами ст. 24 ЗУ «Про статус депутатів місцевих рад» йому надано право захищати в суді інтереси територіальної громади, оскільки вказана норма саме такого права не містить, регламентує інші правовідносини й витлумачена позивачем розширено.
Щодо порушених прав позивача в наслідок прийняття рішення Вишгородської міської ради №24/16 від 26 липня 2013 року «Про надання дозволу на розробку документації із землеустрою».
37. Згідно зі ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
38. Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України (п. 1 резолютивної частини Рішення № 6-зп від 25 листопада 1997 року; п. 1 резолютивної частини Рішення № 9-зп від 25 грудня 1997 року; та п. 1 резолютивної частини Рішення №19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року).
39. У рішенні № 19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
40. Отже системне тлумачення ст. 55 Конституції України дозволяє дійти висновку, що ч. 2 цієї статті гарантує «кожному» захист «своїх прав», які були порушені органами державної влади, місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами. Саме в такому значенні сформульовано ч. 3, 5 та 6 ст. 55 Конституції України.
41. Звертаючись до суду з адміністративним позовом та обґрунтовуючи свої вимоги, позивач ОСОБА_2 не розмежовує порушені права територіальної громади міста Вишгорода та його права, як депутата Вишгородської міської ради.
42. У Постанові Верховного Суду України від 23 травня 2017 року по справі № 800/541/16, суд підкреслив, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
43. Також згідно з ч. 2 ст. 171 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень), право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
44. З аналізу вищезазначених норм, слідує, що під час розгляду справи позивач повинен довести, а суд встановити факти або обставини, які б свідчили про порушення індивідуально виражених прав чи інтересів позивача (як то наприклад права власності чи права користування спірною земельною ділянкою) з боку відповідача, внаслідок прийняття оскаржуваного рішення.
Спірне рішення від 26 липня 2013 року № 24/16 є актом індивідуальної дії, тобто створює правові наслідки лише для конкретних осіб.
Позивач не є суб'єктом правовідносин, які склались в результаті прийняття оскаржуваного рішення відповідачем, відповідно і дане рішення не може порушувати прав, свобод чи інтересів позивача.
45. Отже, зазначеним та іншими законами України депутати міських рад не наділені повноваженнями вимагати усунення порушення законності шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом. За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову.
46. Рішення суду першої інстанції відповідає закону і скасовано судом апеляційної інстанції помилково.
47. Відповідно до ст. 352 КАС України, Суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
48. З огляду на викладене, постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2014 року підлягає скасуванню, а постанова Вишгородського районного суду Київської області від 05 листопада 2013 року - залишенню в силі.
Керуючись ст. 341, 345, 352, 356 КАС України, суд -
Касаційні скарги Вишгородської міської ради Київської області та ОСОБА_12 задовольнити.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2014 року у цій адміністративній справу № 363/3414/13-а скасувати.
Постанову Вишгородського районного суду Київської області від 05 листопада 2013 року у цій адміністративній справу № 363/3414/13-а залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя - доповідач Т. О. Анцупова
Суддя В. М. Кравчук
Суддя О. П. Стародуб