Іменем України
10 квітня 2018 року
Київ
справа №9901/480/18
адміністративне провадження №П/9901/480/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Гончарової І.А.,
суддів - Бившевої Л.І., Олендера І.Я., Шипуліної Т.М., Ханової Р.Ф.,
за участю:
секретаря судового засідання - Калініна О.С.,
представника позивача - ОСОБА_1,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу №9901/480/18 за позовом ОСОБА_2 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення,
16 березня 2018 року ОСОБА_2 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення від 17.01.2018 №16дп-18 «Про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Львівської області ОСОБА_2».
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів прийнято з порушенням річного строку накладення дисциплінарного стягнення, що є достатньою підставою для визнання його протиправним та скасування.
Ухвалою Верховного Суду від 19 березня 2018 року відкрито провадження за адміністративним позовом ОСОБА_2 та призначено справу до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін.
Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів надала відзив на позовну заяву, в якому просить у задоволенні позову ОСОБА_2 відмовити. Обґрунтовуючи свою позицію, відповідач зазначив, що оскаржуване рішення прийнято правомірно, в межах наданих повноважень та у порядку, встановленому законодавством України. Натомість доводи позивача щодо спливу строків притягнення його до дисциплінарної відповідальності є безпідставними, оскільки позивачем допущено триваюче порушення в період часу з 15.10.2016 до 28.11.2017, а тому річний термін щодо прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення з урахуванням положень статті 48 Закону України «Про прокуратуру» не сплинув.
У судовому засіданні представник позивача підтримав вимоги з підстав, викладених у позовній заяві, просив позов задовольнити.
Представник відповідача не з'явився у судове засідання, про дату, час та місце проведення судового засідання повідомлений належним чином.
Колегія суддів Верховного Суду, заслухавши пояснення представника позивача, дослідивши надані сторонами докази на підтвердження обґрунтованості заявлених вимог та заперечень, встановила наступні обставини справи.
ОСОБА_2 на займану посаду прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Львівської області призначений наказом прокурора Львівської області від 25.05.2017 №834к.
30.11.2017 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів надійшла дисциплінарна скарга керівника Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України ОСОБА_3 про вчинення прокурором відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Львівської області ОСОБА_2 дисциплінарного проступку.
17.01.2018 Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, розглянувши висновок про наявність дисциплінарного проступку ОСОБА_2 у дисциплінарному провадженні № 11/2/4-950дс-294дп-17, прийняла рішення №16дп-18 про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності шляхом накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді заборони на строк шість місяців на переведення до органу прокуратури вищого рівня та на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому він обіймає посаду.
Підставою для прийняття вказаного рішення, з огляду на встановлені Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів фактичні обставини, стало невиконання чи неналежне виконання позивачем службових обов'язків (пункт 1 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру»), що полягало в наступному.
03.10.2016 ОСОБА_2 на підставі рахунка-фактури № 48/16 придбав та ввіз на митну територію України відповідно до митної декларації №209000020/2016/005901 від 03.10.2016 автомобіль SKODA SUPERB, 2011 року випуску за 212 434,53 грн., що становило понад 154 прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 01.01.2016 (1 378,00 грн.). У подальшому зазначений транспортний засіб 15.10.2016 позивач зареєстрував у Територіальному сервісному центрі №4641 з видачею державного номерного знаку НОМЕР_2.
Однак в порушення вимог частини другої статті 52 Закону України «Про запобігання корупції» ОСОБА_2 у десятиденний строк з моменту придбання автомобіля не повідомив Національне агентство з питань запобігання корупції про суттєві зміни в своєму майновому стані.
Про факт придбання вищезазначеного транспортного засобу позивач повідомив Національне агентство з питань запобігання корупції лише 28.02.2017 в результаті подання електронної декларації за 2016 рік.
Таким чином, на думку відповідача, ОСОБА_2 допущено порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» щодо своєчасного подання повідомлень про суттєві зміни в майновому стані в період часу з 15.10.2016 по 28.11.2017, у зв'язку з чим річний строк для накладення дисциплінарного стягнення не сплинув.
Правомірність прийняття рішення Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів від 17.01.2018 № 16дп-18 є предметом цього судового розгляду.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII).
Відповідно до пункту першого частини першої статті 43 Закону №1697-VII прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстави невиконання чи неналежного виконання службових обов'язків.
Згідно зі статтею 44 Закону №1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.
Відповідно до частини першої статті 45 Закону №1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
Частина друга статті 45 Закону №1697-VII передбачає, що право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти.
Відповідно до частини четвертої статті 46 Закону №1697-VII після відкриття дисциплінарного провадження член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки.
Частиною десятою статті 46 Закону №1697-VII визначено, що член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується.
Згідно з частинами першою-другою та п'ятої статті 47 Закону №1697-VII розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. На засідання запрошуються особа, яка подала дисциплінарну скаргу, прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники, а у разі необхідності й інші особи. Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності. На засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів заслуховуються пояснення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, який проводив перевірку, пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представника і в разі необхідності інших осіб.
Відповідно до частин першої, третьої, шостої статті 48 Закону №1697-VII Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення в дисциплінарному провадженні більшістю голосів від свого загального складу.
При прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.
Рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів викладається в письмовій формі, підписується головуючим і членами Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які брали участь у розгляді висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку, і оголошується на засіданні цього органу. Рішення у дисциплінарному провадженні має містити: 1) прізвище, ім'я, по батькові та посаду прокурора, який притягається до дисциплінарної відповідальності; 2) обставини, встановлені під час здійснення провадження; 3) мотиви, з яких Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів ухвалила рішення; 4) суть рішення за наслідками розгляду із зазначенням виду дисциплінарного стягнення в разі його накладення; 5) порядок і строк оскарження рішення.
Частиною першою статті 49 Закону №1697-VII передбачено, що на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); 3) звільнення з посади в органах прокуратури.
З рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 17.01.2018 №16дп-18 вбачається, що підставою для притягнення ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності стало невиконання позивачем своїх службових обов'язків, що полягало в порушенні частини другої статті 52 Закону України «Про запобігання корупції».
Так, частиною другою статті 52 Закону України «Про запобігання корупції» передбачено, що у разі суттєвої зміни у майновому стані суб'єкта декларування, а саме отримання ним доходу, придбання майна на суму, яка перевищує 50 прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 1 січня відповідного року, зазначений суб'єкт у десятиденний строк з моменту отримання доходу або придбання майна зобов'язаний письмово повідомити про це Національне агентство з питань запобігання корупції.
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 11 Закону України «Про запобігання корупції» до повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції належить здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права, згідно з вимогами частини другої статті 49 Закону України «Про запобігання корупції», зобов'язані перевіряти факт подання суб'єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах), відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.
Національне агентство з питань запобігання корупції здійснює повну перевірку декларацій у порядку, передбаченому статтею 50 Закону України «Про запобігання корупції».
У разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб'єкт декларування, та спеціально уповноважені суб'єкти у сфері протидії корупції (частина друга статті 50 Закону України «Про запобігання корупції»).
Таким чином, здійснення контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у тому числі щодо достовірності і повноти відомостей, зазначених суб'єктом декларування у декларації, належить до виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції.
Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, відповідно до частини першої статті 73 Закону №1697-VII, є колегіальним органом, який відповідно до повноважень, передбачених цим Законом, визначає рівень фахової підготовки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, та вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення прокурорів з посади, і не наділена повноваженнями контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя зазначених осіб.
Судом встановлено з матеріалів справи, що інформацію про недотримання позивачем вимог частини другої статті 52 Закону України «Про запобігання корупції» було виявлено Генеральною інспекцією Генеральної прокуратури України під час опрацювання відомостей Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Між тим, матеріали справи не містять доказів того, що Генеральна інспекція Генеральної прокуратури України, відповідно до частини другої статті 49 Закону України «Про запобігання корупції», повідомляла Національне агентство з питань запобігання корупції про виявлений нею факт, а Національне агентство, в свою чергу, затверджувало та надсилало до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів обґрунтований висновок, який би свідчив про порушення позивачем вимог законодавства у сфері запобігання корупції.
За таких обставин, суд дійшов висновку, що відповідач при прийнятті рішення про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності діяв не у межах повноважень, що визначені законом.
Крім того, перевіряючи обґрунтованість та законність прийнятого Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів рішення від 17.01.2018 №16дп-18 відносно ОСОБА_2, суд зазначає, що згідно з частиною четвертою статті 48 Закону №1697-VII, рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці.
Враховуючи ту обставину, що транспортний засіб ОСОБА_2 придбав 03.10.2016 (підтверджується рахунком-фактурою № 48/16), то, відповідно, обов'язок повідомити Національне агентство з питань запобігання корупції про суттєві зміни у майновому стані, згідно з частиною другою статті 52 Закону України «Про запобігання корупції», у позивача виник у період з 00:00 год. 04.10.2016 по 23:59 год. 13.10.2016.
Отже, річний строк притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності необхідно обчислювати з наступного дня після закінчення десятиденного строку повідомлення Національного агентства з питань запобігання корупції про суттєві зміни у майновому стані, тобто з 14.10.2016 по 14.10.2017.
Між тим, як вбачається з доданої до матеріалів справи довідки прокуратури Львівської області від 02.03.2018 № 11-261вих.18, у період з 14.10.2016 по 14.10.2017 позивачу надавалася щорічна основна відпустка з 03.07.2017 по 28.07.2017 тривалістю 26 днів, крім того з 13.01.2017 по 17.02.2017 позивач мав тимчасову непрацездатність (тривалістю 36 днів). Загальний строк тимчасової непрацездатності та перебування позивача у відпустці склав 62 дні, що не враховуються при обчисленні річного строку притягнення до дисциплінарної відповідальності згідно з частиною четвертою статті 48 Закону №1697-VII.
Таким чином, з огляду на вищевикладене, останній день прийняття рішення про накладення на позивача дисциплінарного стягнення є 15.12.2017 (14.10.2017+62 дні). Натомість вказане рішення Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів прийнято 17.01.2018, тобто з порушенням річного строку для його прийняття, що є безумовною підставою для скасування останнього.
Доводи відповідача, що ОСОБА_2 допущено триваюче порушення в період часу з 15.10.2016 до 28.11.2017, а тому річний термін щодо прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення з урахуванням положень статті 48 Закону України «Про прокуратуру» не сплинув, колегія суддів Верховного Суду вважає безпідставними та необґрунтованими з огляду на наступне.
Так, по-перше, перебіг річного строку притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності розпочався з 14.10.2016, а не з 15.10.2016, як помилково вважає відповідач, оскільки момент набуття права власності на транспортний засіб не пов'язується з його державною реєстрацію (постановкою на облік) в сервісних центрах МВС України.
По-друге, допущене позивачем порушення частини другої статті 52 Закону України «Про запобігання корупції» не містить ознак триваючого правопорушення, так як вказаною нормою чітко встановлено, що обов'язок повідомити Національне агентство з питань запобігання корупції про суттєві зміни у майновому стані виникає у десятиденний строк з моменту придбання майна, після спливу якого у разі неповідомлення вважається, що правопорушення є вчиненим.
По-третє, початок перебігу річного строку для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, згідно з частиною четвертою статті 48 Закону №1697-VII, пов'язується з днем вчинення проступку, а не з днем його виявлення.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Таким чином, з урахуванням вищезазначеного, рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 17.01.2018 №16дп-18 прийнято не в межах повноважень, визначених законом, несвоєчасно, з порушенням річного строку для його прийняття, у зв'язку з чим суд дійшов висновку, що адміністративний позов ОСОБА_2 слід задовольнити.
За правилами статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Керуючись статтями 2, 22, 139, 241-246, 250, 255, 262, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позовну заяву ОСОБА_2 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 17.01.2018 № 16дп-18 «Про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Львівської області ОСОБА_2».
Стягнути на користь ОСОБА_2 (ідентифікаційний код НОМЕР_1) за рахунок бюджетних асигнувань Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (ідентифікаційний код 41356563) сплачений судовий збір за подання позовної заяви у сумі 704,80 грн. (Сімсот чотири гривні 80 коп.).
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду.
Рішення складене та підписане 11.04.2018.
Головуючий суддя І.А. Гончарова
Судді Л.І. Бившева
І.Я. Олендер
Т.М. Шипуліна
Р.Ф. Ханова