Іменем України
11 квітня 2018 року
Київ
справа №459/3089/16-а
адміністративне провадження №К/9901/22831/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
головуючого - Бевзенка В.М.,
суддів: Шарапи В.М., Данилевич Н.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 459/3089/16-а
за позовом ОСОБА_1 до Червоноградської міської ради Львівської області про визнання незаконним та скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Качмара В.Я., суддів: Гінди О.М., Ніколіна В.В.) від 14 березня 2017 року,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 09 листопада 2016 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Червоноградської міської ради Львівської області (далі - міська рада, відповідач), в якому просив:
1.1. визнати незаконним та скасувати рішення міської ради від 27 жовтня 2016 року №318 «Про розпуск виконавчого комітету Червоноградської міської ради» (далі - рішення №318).
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем порушено норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Червоноградської міської ради Львівської області, затвердженого рішенням міської ради від 03 березня 2016 року (далі - Регламент).
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. 06 грудня 2016 року Червоноградський міський суд Львівської області вирішив:
3.1. позов задовольнити;
3.2. рішення №318 - визнати протиправним та скасувати.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що міською радою, при прийнятті рішення №318 порушено норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту.
Також, суд першої інстанції дійшов висновку, що проект оскаржуваного рішення не може вважатися таким, в який внесено зміни за пропозицією депутата міської ради, а є новим документом, що за своїм змістом не відображає суті поданого на розгляд питання.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 14 березня 2017 року Львівський апеляційний адміністративний суд вирішив:
5.1. апеляційну скаргу міської ради задовольнити;
5.2. постанову Червоноградського міського суду Львівської області від 06 грудня 2016 року скасувати та прийняти нову, якою в задоволенні позову відмовити.
6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що рішення суду першої інстанції прийняте без дотримання норм матеріального та процесуального права, а відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 03 квітня 2017 року (згідно із відбитком поштового штемпеля на конверті) позивач подав касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду України. 14 лютого 2018 року касаційну скаргу передано на розгляд до Верховного Суду.
8. У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить:
8.1. Скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року у справі №459/3089/16-а, залишивши в силі постанову Червоноградського міського суду Львівської області від 06 грудня 2016 року.
9. У касаційній скарзі заявлено клопотання про участь у судовому засіданні.
10. Ухвалою Верховного Суду від 20 березня 2018 року касаційну скаргу прийнято до провадження та призначена до розгляду у судовому засіданні у суді касаційної інстанції.
11. Відповідачем подано заперечення на касаційну скаргу, яке мотивовано тим, що суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, дійшов правильного та обґрунтованого висновку.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу:
12.1. позивач зазначає, що під час прийняття оскаржуваного рішення міської ради було порушено норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту, що правильно встановлено судом першої інстанції та помилково не визнано судом апеляційної інстанції.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 30 вересня 2016 року до міської ради було подано проект рішення «Про внесення змін до складу виконавчого комітету Червоноградської міської ради», яким, відповідно до пункту 3 частини 1 статті 26, пункту 5 частини 4 статті 42, статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючи пропозиції міського голови, передбачено: «Вивести зі складу Виконкому ОСОБА_2, ОСОБА_1 (п.1); внести зміни до рішення міської ради №13 від 16 грудня 2015 року, визначивши склад виконавчого комітету в кількості 24 осіб (п.2)».
19 жовтня 2016 року на засіданні постійної депутатської комісії з питань депутатської діяльності, забезпечення законності, антикорупційної політики, захисту прав людини, сприяння децентралізації, розвитку місцевого самоврядування та громадянського суспільства, свободи слова та інформації проведено розгляд поданого проекту рішення та вирішено вважати його правомірним, питанням персоналій та кількісного складу - оціночним та таким, що підлягає обговоренню і голосуванню безпосередньо депутатами міської ради.
Проект був попередньо розміщений на веб-сторінці міської ради та внесений в порядок денний дванадцятої сесії міської ради сьомого скликання.
14. Відповідно до протоколу засідання міської ради від 27 жовтня 2016 року при розгляді проекту рішення «Про внесення змін до складу виконавчого комітету Червоноградської міської ради» депутат Кравець В.В. вніс пропозицію голосувати при прийнятті рішення по пунктах, а депутат Гаманюк В.В. - розформувати склад діючого виконавчого комітету.
15. Після внесення пропозицій керуючий справами виконавчого комітету Тимчишин Г.Р. сформував нову назву проекту рішення - «Про розпуск виконавчого комітету Червоноградської міської ради» та оголосив його текст.
Депутат Гаманюк В.В. погодився із формулюванням внесеної ним пропозиції, за новим проектом рішення було проведено голосування. За результатами голосування новий проект рішення прийнято за основу.
Наступним пунктом на засіданні міської ради розглянуто пропозицію депутата Кравця В.В., яка не отримала відповідної кількості голосів та не була прийнята.
Далі було проголосовано за новий проект рішення міської ради, текст якого сформовано Тимчишиним Г.Р. з урахуванням пропозиції Гаманюка В.В., «Про розпуск виконавчого комітету Червоноградської міської ради». Рішення прийнято в цілому відповідною кількістю голосів.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
16. Конституція України
16.1. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина 2 статті 19).
16.2. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина 1 статті 140).
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (частини 1, 3 статті 140).
16.3. Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (частина 1 статті 143).
17. Європейська хартія місцевого самоврядування, ратифікована Законом України «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» від 15 липня 1997 року N 452/97-ВР
17.1. Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу (частина 2 статті 4).
18. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР
18.1. Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується, зокрема, питання утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск (пункт 3 частини 1 статті 26).
18.2. Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради (частина 1 статті 46).
18.3. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян (частина 13 статті 46).
18.4. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні (частина 15 статті 46).
18.5. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями (частина 4 статті 47).
18.6. Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету (частина 1 статті 51).
18.7. Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради (частина 2 статті 51).
19. Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI
19.1. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття (частина 3 статті 15).
20. Регламент Червоноградської міської ради Львівської області сьомого скликання, затверджений рішенням Червоноградської міської ради від 03 березня 2016 року №81
20.1. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, здійснює контроль за їх виконанням ( частина 1 статті 4).
20.2. Основною організаційно-правовою формою діяльності Ради є сесія; вона складається з пленарних засідань та засідань постійних комісій Ради (стаття 10).
20.3. Винесенню питань для розгляду на пленарних засіданнях ради передує їх розгляд у постійних комісіях ради, до сфери повноважень яких належать ці питання.
При прийнятті невідкладних рішень на вимогу голови засідання за погодженням не менше двох третин зареєстрованих на засіданні депутатів ради засідання відповідної постійної комісії може бути проведена під час пленарного засідання ради. У цьому випадку на час відсутності в залі членів постійної комісії голосування не проводиться (частини 1, 3 статті 23).
20.4. Текст проекту рішення має складатися з таких частин:
мотивувальної, в якій містяться посилання на закони, інші нормативні акти та документи, обставини, якими викликана необхідність прийняття рішення;
резолютивної, в якій конкретно і чітко формулюються завдання, визначені виконавці і терміни виконання поставленого завдання;
заключної, в якій вказана посадова особа або постійна комісія, на яких покладається контроль за виконанням рішення (частина 5 статті 24).
20.5. Зауваження, поправки, доповнення до проекту рішення подаються письмово або усно голові засідання, зокрема, і під час обговорення. Подані поправки і доповнення до проекту рішення ставляться на голосування (частина 4 статті 53).
20.6. Якщо до проекту рішення або його окремих пунктів є пропозиції, доповнення уточнення, голосування проводиться за пунктами цього рішення з урахуванням вимог глави 2.13 цього Регламенту (глава 2.13. Розгляд питання про неприйнятність). При цьому спершу голосується про взяття проекту рішення за основу, за прийняття пропозицій, доповнень і уточнень голосується в порядку їх надходження. Після цього проект рішення приймається у цілому або вважається відхиленим, якщо в цілому проект рішення не отримав необхідної більшості голосів на підтримку (частина 4 статті 55).
20.7. Обговорення і проведення голосування з різних питань і пропозицій проводиться так, щоб виявити волевиявлення більшості депутатів.
За жодних умов голосування не відокремлюється в часі від оголошення пропозицій головою на засіданні (стаття 79).
20.8. На голосування ставляться всі пропозиції і правки, що надійшли і не були відхилені.
Якщо окрема думка депутата містить пропозиції щодо обговорюваного питання голова засідання оголошує ці пропозиції і ставить їх на голосування (частина 1, 2 статті 80).
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
22. Судами встановлено, що на порядок денний дванадцятої сесії міської ради сьомого скликання винесено питання розгляду проекту рішення «Про внесення змін до складу виконавчого комітету Червоногвардійської міської ради».
За змістом проекту вказаного рішення запропоновано вивести із складу виконавчого комітету ОСОБА_2, ОСОБА_1 та визначити склад виконавчого комітету в кількості 24 осіб.
Після внесення депутатом Гаманюка В.В. пропозиції, проект рішення було перейменовано в «Про розпуск виконавчого комітету Червоноградської міської ради», та запропоновано розпустити виконавчий комітет, доручивши йому здійснення повноважень до формування нового складу.
У цьому випадку пропозиція депутата Гаманюка В.В. істотно вплинула на зміст проекту рішення, винесеного порядком денним на розгляд міської ради, а тому, така пропозиція мала б розглядатися як самостійний проект рішення, оскільки не відображає початкової суті обговорюваного питання.
23. Регламентом міської ради визначено порядок та механізм розгляду пропозицій, доповнень і уточнень при прийнятті відповідного рішення, а саме: голосування проводиться за всіма пунктами в порядку надходження таких.
Зокрема, встановлено, що рішення приймається в цілому лише після прийняття відповідного проекту з урахуванням пропозицій до нього за основу. При цьому, голосування не відокремлюється в часі від оголошення пропозиції.
З огляду на встановлені судами обставини порядку проведення засідання сесії міської ради, розгляд проекту рішення, поправок до нього та в подальшому розгляд нового проекту рішення, сформованого за пропозицією депутата Гаманюка В.В., було порушено.
24. Таким чином, при прийнятті оскаржуваного рішення суб'єктом владних повноважень було порушено порядок його прийняття, що є підставою для визнання такого протиправним та скасування.
25. Аналізуючи викладене, Суд погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що заявлений позов є обґрунтованим, а рішення міської ради від 27 жовтня 2016 року №318 «Про розпуск виконавчого комітету Червоноградської міської ради» прийнятим із порушенням норм чинного законодавства.
26. Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
27. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
28. Враховуючи те, що в ході касаційного розгляду справи Судом встановлено неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, яке призвело до скасування законного рішення суду першої інстанції, Суд приходить до висновку про необхідність скасувати рішення суду апеляційної інстанції, із залишенням в силі рішення суду першої інстанції як такого, що скасовано помилково.
28. З огляду на те, що касатор звільнений від сплати судового збору відповідно до положень статті 5 Закону України «Про судовий збір» та припис статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, витрати понесені у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року скасувати.
3. Постанову Червоноградського міського суду Львівської облзасті від 06 грудня 2016 року залишити в силі.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Головуючий В.М. Бевзенко
Судді В.М. Шарапа
Н.А. Данилевич