Іменем України
13.04.2018 Київ К/9901/23124/18 243/9116/16-а
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Берназюка Я.О.,
суддів: Гриціва М.І., Коваленко Н.В.,
розглянув у порядку письмового провадження заяву ОСОБА_1 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 12 липня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Слов'янського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області про визнання рішення протиправним, скасування рішення та зобов'язання вчинити дії,
07 листопада 2016 року ОСОБА_1 (далі за текстом - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Слов'янського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області (далі за текстом - Управління або відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення № 139 від 07 жовтня 2016 року, прийнятого відповідачем щодо відмови у перерахунку пенсії та зобов'язання здійснити перерахунок та виплату пенсії в розмірі 70% від суми місячного заробітку 12211 грн. 99 коп. без обмеження суми пенсійної виплати, а також виплатити різницю в пенсії починаючи з 01 грудня 2015 року.
Постановою Слов'янського міськрайонного суду Донецької області від 14 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року, позов залишено без задоволення. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що на час звернення позивача до відповідача із заявою про перерахунок пенсії частини тринадцята та вісімнадцята статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року № 1789-XII (далі за текстом - Закон № 1789-XII), які визначали право на перерахунок пенсій працівникам прокуратури, втратили чинність, у зв'язку з чим підстави для такого перерахунку з цього часу є відсутніми. Крім того, суди зазначили, що на час звернення позивача із заявою про проведення перерахунку пенсії законодавством не було визначено порядок та умови проведення перерахунку раніше призначених пенсій за умови підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 12 липня 2017 року відмовив у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою на підставі пункту 5 частини п'ятої статті 214 КАС України. Постановляючи зазначену ухвалу, суд виходив з того, що касаційна скарга позивача є необґрунтованою, а викладені в ній доводи не викликають необхідності перевірки матеріалів справи, оскільки позивачем не наведено підстав, які б дозволили вважати, що суди першої та апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального або процесуального права.
Не погоджуючись із зазначеною ухвалою, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду України із заявою про її перегляд з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 237 КАС України, - неоднакового застосування судом касаційної інстанції норм матеріального права. У заяві позивач просить скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України від 12 липня 2017 року, ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року, постанову Слов'янського міськрайонного суду Донецької області від 14 квітня 2017 року, прийняти нову постанову та задовольнити його позовні вимоги.
Як на приклад неоднакового правозастосування норм матеріального права позивач посилається на ухвали Вищого адміністративного суду України від 21 січня 2016 року у справі № К/800/6054/15, від 29 квітня 2015 року у справі № К/800/60251/13, від 11 листопада 2015 року у справі № К/800/57343/13, від 20 травня 2016 року у справі № К/800/16132/13, від 06 липня 2016 року у справі № К/800/15163/16; від 11 жовтня 2016 року у справі № К/800/11091/16; постанови Верховного Суду України від 10 грудня 2013 року у справі № 21-348а13, від 06 жовтня 2015 року у справі № 21-2432а15, від 10 грудня 2013 року у справі № 21-420а13, 06 жовтня 2015 року у справі № 127/11720/14-а, від 01 березня 2016 року у справі № 21-3397а15 (161/20170/14-а), у яких суд по-іншому і, на переконання позивача, правильно застосував одні й ті самі норми матеріального права у подібних правовідносинах.
Перевіривши наведені у заяві доводи, суд дійшов висновку про відсутність неоднакового застосування судом касаційної інстанції статті 50-1 Закону № 1789-XII.
В копіях рішень судів касаційної інстанції, які надані заявником для порівняння, суди прийшли до висновку, що при перерахунку пенсії працівникам прокуратури повинна застосовуватись норма, що визначає розмір пенсії у відсотках, яка діяла на момент призначення пенсії. При цьому зміст та обсяг досягнутих працівниками прокуратури соціальних гарантій не може бути звужено шляхом внесення змін до законодавства.
Однак, колегія суддів звертає увагу, що спірні правовідносини у вказаних справах виникли тоді, коли підстави та порядок перерахунку пенсії прокурорам регулювалися частинами тринадцятою та вісімнадцятою статті 50-1 Закону № 1789-XII в редакції, чинній до 01 січня 2015 року, спірні правовідносини по цій справі (243/9116/16-а) виникли 29 вересня 2016 року, коли стаття 50-1 Закону № 1789-XII втратила чинність. Тому, зазначені копії судових рішень не можуть бути доказом неоднакового застосування судами касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права. Крім того, колегія суддів звертає увагу на наступне.
Відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
Умови пенсійного забезпечення відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників до 15 липня 2015 року визначалися Законом від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ "Про прокуратуру". Відповідно до статті 50-1 цього Закону позивачу призначено пенсію.
Частина вісімнадцята статті 50-1 цього Закону у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, передбачала, що призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв'язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи.
01 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" (далі - Закон № 76-VIII), яким, зокрема, частину вісімнадцяту статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ викладено у такій редакції: "Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України".
Таким чином, законодавець повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури після 01 січня 2015 року делегував Уряду.
Урядом відповідний нормативно-правовий акт не прийнято і умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури не визначено.
15 липня 2015 року набрав чинності Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі за текстом - Закон № 1697-VII), згідно з Прикінцевими положеннями якого визнано такими, що втратив чинність Закон № 1789-ХІІ, крім пункту 8 частини першої статті 15, частини четвертої статті 16, абзацу першого частини другої статті 46-2, статті 47, частини першої статті 49, частини п'ятої статті 50, частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1, частини третьої статті 51-2, статті 53 щодо класних чинів.
Отже, на момент звернення позивача (29 вересня 2016 року) до пенсійного органу із заявою про перерахунок пенсії положення статті 50-1 Закону України від 05 листопада 1991 року №1789-ХІІ "Про прокуратуру", що регулювали порядок перерахунку пенсій, втратили чинність.
За частиною двадцятою статті 86 Закону № 1697-VІІ умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.
Постанова Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року № 1013 "Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів" (далі за текстом - постанова КМУ № 1013), якою підвищено розміри заробітку працівникам прокуратури та яка відповідно до її пункту 6 застосовується з 01 грудня 2015 року, не містить положень, які б закріплювали можливість перерахунку пенсії у зв'язку з підвищенням розміру заробітної плати працюючих працівників прокуратури.
На час звернення позивача до пенсійного органу із заявою про перерахунок пенсії Кабінетом Міністрів України умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури визначено не було.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Оскільки відповідач є територіальним органом виконавчої влади, який в своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, указами Президента, постановами Верховної Ради України, актами Кабінету Міністрів України, які прийняті відповідно до Конституції та законів України, іншими нормативно-правовими актами, він не мав підстав здійснювати перерахунок пенсії позивачеві на умовах та в порядку, закріплених нормою, що втратила чинність.
Положення Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" № 76-VIII, якими частину вісімнадцяту статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" № 1789-XII та частину двадцяту статті 86 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII викладено у новій редакції, не були визнані неконституційними Конституційним Судом України.
Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що з 01 грудня 2015 року - початку застосування постанови Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року № 1013 та у зв'язку з набранням чинності Законом України "Про прокуратуру" № 1697-VII, яким по-іншому врегульовані правовідносини, пов'язані із пенсійним забезпеченням працівників прокуратури, пенсії, призначені за статтею 50-1 Закону України № 1789-ХІІ, не підлягають перерахунку у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих працівників прокуратури.
Крім того, Конституційний Суд України у рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 вказав, що одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень. З урахуванням такого елемента принципу верховенства права, як пропорційність (розмірність) Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, а оскільки держава зобов'язана регулювати економічні процеси, встановлювати й застосовувати справедливі та ефективні форми перерозподілу суспільного доходу з метою забезпечення добробуту всіх громадян, то механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження справедливого балансу між інтересами окремих осіб і інтересами всього суспільства. При цьому зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
Принцип збалансованості інтересів людини з інтересами суспільства сформульовано й у практиці Європейського суду з прав людини. Так, у рішенні від 07 липня 1989 року у справі "Сорінг проти Сполученого Королівства" Суд зазначив, що Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) "спрямована на пошук справедливого співвідношення між потребами, пов'язаними з інтересами суспільства в цілому, і вимогами захисту основних прав людини" (Case of Soering v. the United Kingdom № 14038/88). У рішенні від 17 жовтня 1986 року у справі "Ріс проти Сполученого Королівства" Суд зазначив, що, з'ясовуючи, чи існує позитивне зобов'язання стосовно людини, "належить врахувати справедливий баланс, який має бути встановлений між інтересами всього суспільства й інтересами окремої людини" (Case of Rees v. The United Kingdom, № 9532/81).
У рішенні від 09 жовтня 1979 року у справі "Ейрі проти Ірландії" Суд констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового (Case of Airey v. Ireland, № 6289/73).
Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат - рішення Суду від 12 жовтня 2004 року у справі "Кйартан Асмудсон проти Ісландії" (Case of Kjartan Asmundsson v. Iceland, № 60669/00).
Європейський суд з прав людини у рішенні "Великода проти України" від 03 червня 2014 року зазначив, що законодавчі норми можуть змінюватися й передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист (Case of Velikoda v. Ukraine, № 43331/12).
При вирішенні спірних правовідносин колегія суддів також врахувала правову позицію Суду Європейського Союзу в рішенні від 13 червня 2017 року у справі № C-258/14 "Флореску та інші" про співвідношення права власності й заходів жорсткої економії, прийнятими Румунією з метою реалізації умов, виконання яких вимагалося Європейським Союзом у межах надання фінансової допомоги цій державі. Суд визнав, що необхідність раціоналізації державних витрат у винятковому контексті світової фінансово-економічної кризи є законною підставою для обмеження здійснення права власності (Eugenia Florescu and Others v Casa Judeteane de Pensii Sibiu and Others, Case C-258/14, 13 June 2017). При цьому Суд Європейського Союзу взяв до уваги рішення Європейського суду з прав людини у справі "Іонель Панфіл проти Румунії" (Case of Ionel Panfile v. Romania, № 13902/11).
У Рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 зазначено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Проаналізувавши наведені норми законодавства в сукупності з обставинами даної справи й наявними у ній доказами, колегія суддів дійшла висновку про те, що право на перерахунок пенсії може бути реалізовано позивачем на підставі тих норм, які діють на час виникнення обставин для такого перерахунку з урахуванням часу звернення до відповідного органу, а тому, зважаючи, що на час звернення позивача за перерахунком розміру пенсії такої підстави для перерахунку призначених працівникам прокуратури пенсій як збільшення розміру заробітної плати на законодавчому рівні не встановлено, а Урядом будь-яких правових норм для перерахунку не визначено, у відповідача не було правових підстав для здійснення такого перерахунку, у зв'язку із чим відповідач, приймаючи рішення про відмову в перерахунку пенсії позивача, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За відсутності постанови Уряду щодо умов та порядку перерахунку пенсій, призначених працівникам прокуратури (як це було передбачено частиною 18 статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" № 1789-ХІІ, а потім - частиною 20 статті 86 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII), в пенсійного органу немає законодавчо-визначених підстав та правового механізму для їх перерахунку.
Аналогічна позиція з приводу застосування статті 50-1 Закону № 1789-XII вже висловлена Верховним Судом у постанові від 20 лютого 2018 року у справі № 711/6019/16-а.
Таким чином, оскільки висновок Вищого адміністративного суду України у справі, що розглядається, ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права до встановлених у справі обставин, то у задоволенні заяви ОСОБА_1 слід відмовити.
Керуючись підпунктом 1 пункту 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), статтями 241, 242, 243 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року),
Відмовити у задоволенні заяви ОСОБА_1 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 12 липня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Слов'янського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області про визнання рішення протиправним, скасування рішення та зобов'язання вчинити дії.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя Я.О. Берназюк
Судді: М.І. Гриців
Н.В. Коваленко