Іменем України
11 квітня 2018 року
Київ
справа №822/434/16
адміністративне провадження №К/9901/21453/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білоуса О.В.,
суддів - Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 лютого 2017 року (головуючий суддя - Козачок І.С., судді - Ковальчук А.М., Блонський В.К.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2017 року (головуючий суддя Смілянець Е.С., судді - Залімський І.Г., Сушко О.О.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області, Національної поліції України, третя особа на стороні відповідача Дунаєвецький відділ поліції Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області про скасування рішень, наказу про звільнення, поновлення на роботі та виплату вимушеного прогулу,
У березні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції України в Хмельницькій області ( далі - ГУНП в Хмельницькій області), Національної поліції України, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Атестаційної комісії №2, оформлене протоколом від 03 лютого 2016 року про невідповідність займаній посаді та звільнення ОСОБА_2 зі служби в поліції через службову невідповідність;
- визнати протиправним та скасувати рішення апеляційної атестаційної комісії західного регіону, оформлене протоколом від 14 лютого 2016 року про відхилення скарги ОСОБА_2;
- визнати протиправним та скасувати наказ т.в.о. начальника ГУНП в Хмельницькій області від 16 лютого 2016 року №17 о/с "По особовому складу" в частині звільнення ОСОБА_2 зі служби в поліції на підставі пункту 5 частини першої статті 77 Закону України "Про національну поліцію" (через службову невідповідність);
- поновити ОСОБА_2 на посаді;
- зобов'язати ГУНП в Хмельницькій області виплатити ОСОБА_2 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з 16 лютого 2016 року по день прийняття рішення у справі;
- зобов'язати ГУНП в Хмельницькій області внести виправлення до трудової книжки ОСОБА_2 в частині відомостей про його звільнення.
Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 лютого 2017 року, яку залишено без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2017 року, адміністративний позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано рішення Атестаційної комісії №2, оформлене протоколом від 03 лютого 2016 року та рішення апеляційної атестаційної комісії західного регіону, викладене у формі висновку про відхилення скарги ОСОБА_2, оформлене протоколом від 14 лютого 2016 року;
- визнано протиправним та скасовано наказ ГУНП в Хмельницькій області від 16 лютого 2016 року №17 о/с "По особовому складу" в частині звільнення капітана поліції ОСОБА_2 з посади оперуповноваженого Дунаєвецького відділу Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області на підставі пункту 5 частини першої статті 77 Закону України "Про національну поліцію" (через службову невідповідність);
- поновлено ОСОБА_2 на посаді оперуповноваженого Дунаєвецького відділу Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області з 16 лютого 2016 року;
- зобов'язано ГУНП в Хмельницькій області нарахувати та виплатити ОСОБА_2 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу за період з 16 лютого 2016 року по 09 лютого 2017 року включно;
- в задоволенні решти вимог позову відмовлено.
Не погодившись з ухваленими у справі судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, ГУНП в Хмельницькій області звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просило рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 31 липня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Вказану справу згідно з Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 лютого 2018 року передано для розгляду касаційної скарги колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Білоуса О.В. (суддя-доповідач), Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про відмову у задоволенні касаційної скарги.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження ними служби в Національній поліції України регулюються нормами Закону України від 2 липня 2015 року № 580-VIII "Про Національну поліцію" (далі - Закон № 580-VIII), пунктами 8, 9, 12 розділу XI якого передбачено, що з дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів.
Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції.
Як встановлено судами, ОСОБА_2 з січня 2010 року проходив службу в органах внутрішніх справ України на різних посадах. Відповідно до наказу Національної поліції України від 07 листопада 2015 року №36 о/с "По особовому складу" позивача в порядку переатестування призначено як такого, що прибув з Міністерства внутрішніх справ України на посаду оперуповноваженого Дунаєвецького відділу поліції ГУНП в Хмельницькій області з присвоєнням спеціального звання капітана поліції.
Наказом ГУНП у Хмельницькій області № 9 від 12 січня 2016 року "Про організацію проведення атестування особового складу Головного управління національної поліції в Хмельницькій області" було передбачене атестування поліцейських ГУНП у Хмельницькій області з 12 січня 2016 року та створення в ГУНП у Хмельницькій області атестаційних комісій. Позивача було включено до списку працівників, які зареєстровані для проходження атестування в ГУНП у Хмельницькій області.
Згідно із атестаційним листом, складеним стосовно капітана поліції ОСОБА_2, останній за період проходження служби зарекомендував себе з позитивної сторони, як професійно грамотний та ініціативний працівник. У листі також зазначено, що чинне законодавство та інші нормативно-правові акти, які регулюють діяльність органів внутрішніх справ, позивач знає, правильно застосовує їх у своїй практичній діяльності, користується авторитетом серед колег. Займаній посаді відповідає. За результатами тестування загальних навичок ОСОБА_2 отримав 44 бали з 60 можливих, з професійного тестування - 26 балів з 60 можливих.
На підставі розгляду матеріалів (декларація про доходи, послужний список, інформаційна довідка, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади", інформація з відкритих джерел) та проведеної з ОСОБА_2 співбесіди і обговорення, Атестаційною комісією №2 прийнято рішення про те, що ОСОБА_2 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби через службову невідповідність (протокол ОП №15.00002449.0015731 від 03 лютого 2016 року.
Рішенням апеляційної атестаційної комісії західного регіону від 14 лютого 2016 року скаргу ОСОБА_2 відхилено.
Наказом ГУНП у Хмельницькій області від 16 лютого 2016 року №17 о/с капітана поліції ОСОБА_2 з 16 лютого 2016 року звільнено зі служби в поліції за підпунктом 5 частини першої статті 77 закону України "Про національну поліцію" (через службову невідповідність). Підстава: рішення апеляційної атестаційної комісії західного регіону від 14 лютого 2016 року.
Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з наступних мотивів, з чим погоджується колегія суддів касаційної інстанції, враховуючи таке.
Інститут атестування поліцейських передбачено Законом № 580-VIII відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
Відповідно до частини другої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту 1 розділу ІV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція) слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою.
Тобто, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.
Як встановлено судами, атестацію позивача проведено в порядку атестації усіх поліцейських Національної поліції України з метою оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що, на думку відповідачів, не суперечить приписам частини першої статті 57 Закону № 580-VIII.
Разом з тим, приписи частини першої статті 57 вказаного Закону не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму слід застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 Закону № 580-VIII, в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є неправомірним.
Крім того, пунктом 10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII передбачено, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Вказані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
Вирішуючи спір, суди встановили, що наказ, яким було призначено позивача на посаду оперуповноваженого Дунаєвецького відділу поліції ГУНП в Хмельницькій області в порядку переатестування, з присвоєнням спеціального звання " капітан поліції", не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду, а тому питання про відповідність його вимогам до поліцейських було вирішено ще у листопаді 2015 року, у момент видання наказу про прийняття його на службу.
Враховуючи те, що нормами пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII не передбачено можливості переатестації колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді, на яку їх вже призначено для подальшого проходження служби в органах поліції, суди дійшли висновку, що атестування ОСОБА_2 проведено неправомірно та за відсутності визначених законом підстав.
Крім того, метою проведення атестації (для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність) є вирішення питання про можливість у той чи інший спосіб залишення особи на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби через службову невідповідність виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.
Аналізуючи матеріали атестування позивача, суди зазначили, що зміст атестаційного листа ОСОБА_2, складеного його безпосереднім начальником, свідчить про те, що позивачу надано позитивну характеристику. В цьому ж атестаційному листі зроблено висновок про те, що ОСОБА_2 займаній посаді відповідає.
Відповідно до пункту 16 розділу IV Інструкції атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).
Разом з тим, аналізуючи надані документи та перевіряючи обставини справи, суди встановили, що відповідач не довів, що під час прийняття рішення про невідповідність позивача займаній посаді, атестаційною комісією враховувались обов'язкові критерії згідно з пунктом 16 розділу IV Інструкції, і, що за сукупністю оцінки усіх критеріїв позивач виявив себе як некваліфікований працівник, зокрема щодо низьких показників хоча б одного із встановлених критеріїв.
За таких обставин, суди дійшли висновку, що атестаційна комісія, в порушення вимог статті 57 Закону № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала в сукупності повноту виконання позивачем функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників його службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних якостей, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень тощо, а тому таке рішення (висновок) та прийнятий на підставі нього наказ про звільнення підлягають скасуванню, а позов задоволенню.
Частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній з 15 грудня 2017 року) передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідачем не доведено правомірність прийняття оскаржуваних рішення Атестаційної комісії № 2 від 03 лютого 2016 року ОП №15.00002449.0015731 та наказу від 16 лютого 2016 року №17 о/с "По особовому складу" в частині звільнення ОСОБА_2 зі служби в поліції.
З огляду на викладене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правомірного висновку щодо обґрунтованості позовних вимог ОСОБА_2
Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що постанова Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 лютого 2017 року та ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2017 року ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, та не допущено порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. Усі доводи та їх обґрунтування викладені в касаційній скарзі не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, тому підстави для скасування ухвалених судових рішень та задоволення касаційної скарги відсутні.
Відповідно до частини третьої статті 343 КАС України суд касаційної інстанції, здійснивши попередній розгляд справи, залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 350, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області залишити без задоволення, а постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 лютого 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2017 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О.В.Білоус
Судді І.Л.Желтобрюх
Т.Г.Стрелець