справа №813/1025/18
про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі
20 березня 2018 року
Суддя Львівського окружного адміністративного суду Качур Р.П. одержала позовну заяву ОСОБА_1 до Львівського центру надання послуг учасникам бойових дій про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, -
ОСОБА_1 звернулася до Львівського окружного адміністративного суду із позовом до Львівського центру надання послуг учасникам бойових дій про визнання протиправним та скасування рішення громадської комісії із захисту інтересів учасників антитерористичної операції при Львівському центрі надання послуг учасникам бойових дій про не включення позивачки у списки осіб, які претендують на отримання житла по вул. Під Голоском у м. Львові та зобов'язання комісії включити позивачку у вказані списки.
Підставою звернення до суду позивачка зазначила те, що Департамент житлового господарства включив сім'ю позивачки у список сімей загиблих військовослужбовців, які брали участь у антитерористичній операції, а також громадян - учасників антитерористичної операції, які зареєстровані у м. Львові, незалежно від забезпеченості житловою площею Львівською міською радою, відповідно до Програми забезпечення житлом учасників антитерористичної операції, тобто при завершенні будівництва на вул. Під Голоском, сім'ї позивачки мала бути виділена квартира. Разом з тим, 05.03.2017 року позивачка одержала витяг з протоколу № 22/2017 від 18.12.2017 року засідання громадської комісії із захисту інтересів учасників антитерористичної операції при Львівському центрі надання послуг учасникам бойових дій, відповідно до якого позивачці відмовлено у включенні у відповідні списки, з покликанням на п. 1.7.4 Програми. Позивачка вважає таку відмову протиправною, оскільки приватизоване позивачкою житло за адресою: АДРЕСА_1 не стосується жодним чином Програми про захист інтересів учасників антитерористичної операції. Оскільки, як зауважила позивачка, вказана відповідь порушує її право на житло, ОСОБА_1 звернулася із цим позовом до суду.
Відповідно до ч. 8 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) питання про відкриття провадження в адміністративній справі суддя вирішує протягом п'яти днів з дня надходження до адміністративного суду позовної заяви, заяви про усунення недоліків позовної заяви у разі залишення позовної заяви без руху, або отримання судом у порядку, визначеному частинами третьою - шостою цієї статті, інформації про місце проживання (перебування) фізичної особи.
Згідно з п.п. 3, 6 ч. 1 ст. 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим ст.ст. 160, 161, 172 цього Кодексу, чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Пунктом 1 ч. 1 ст. 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Тобто, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У відповідності до п. 3 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України (як суду касаційної інстанції до 15.12.2017 року) № 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» від 20.05.2013 року, вирішуючи питання про віднесення норми до публічного права, а спору до публічно-правового, суди повинні враховувати загальнотеоретичні та законодавчі критерії.
Суди повинні звертати увагу на те, що спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб'єктів владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.
Суб'єкти владних повноважень органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інші суб'єкти при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, які наділені сукупністю прав і обов'язків державних органів, а також посадових та інших осіб, закріплених за ними у встановленому законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновків, що спір набуває ознак публічно-правового за умови наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а також здійснення ними у цих відносинах владних управлінських функцій.
Таким чином, для розгляду спору адміністративним судом необхідно встановити його публічно-правовий зміст (характер). Для з'ясування характеру спору суди повинні враховувати, що протилежним за змістом є приватноправовий спір. Це означає, що в основі розмежування спорів лежить поділ права на публічне та приватне.
Ухвалою Львівської міської ради № 4520 від 23.04.2015 року затверджено Програму про захист інтересів учасників антитерористичної операції, яка розроблена для вирішення матеріально-побутових питань учасників антитерористичної операції та членів їх сімей, з урахуванням законодавчо закріплених прав громадян України на безоплатне отримання земельних ділянок.
Відповідно до п. 1.3 цієї Програми така регулює питання забезпечення житлом, земельними ділянками та надання матеріальної допомоги особам, зазначеним у пункті 1.2 цієї Програми.
Для цілей, визначених цією Програмою, учасниками антитерористичної операції вважаються військовослужбовці (резервісти, військовозобов'язані) та працівники Збройних Сил України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної прикордонної служби України, особи рядового, начальницького складу, військовослужбовці, працівники Міністерства внутрішніх справ України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Управління державної охорони України, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, учасники інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції, а також працівники підприємств, установ, організацій, які залучалися та брали безпосередню участь в антитерористичній операції у районах її проведення у порядку, встановленому законодавством України і яким надано статус учасника бойових дій, інваліда війни відповідно до Закону України “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту“ та особи, які у складі добровольчих формувань, що були утворені або самоорганізувалися для захисту незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України, брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення та визнані такими за процедурою, встановленою Львівською обласною радою, а також члени сімей осіб, які загинули (пропали безвісти) або померли внаслідок поранення, контузії чи каліцтва, одержаних під час участі в антитерористичній операції, і яким надано статус члена сім'ї загиблого відповідно до законодавства України.
Відповідно до пп. 2.5.9 Положення, рішення про надання житла приймає виконавчий комітет Львівської міської ради на підставі рекомендації громадської комісії з житлових питань при виконавчому комітеті Львівської міської ради.
Відповідно до Положення про громадську комісію із захисту інтересів учасників антитерористичної операції при Львівському міському центрі надання послуг учасникам антитерористичної операції, затвердженого ухвалою Львівської міської ради № 1049 від 11.11.2016 року, така утворена з метою забезпечення реалізації Програми про захист інтересів учасників антитерористичної операції, затвердженої ухвалою міської ради від 23.04.2015 № 4520 «Про затвердження Програми про захист інтересів учасників антитерористичної операції».
Згідно з пунктом 3 Положення визначено права Комісії: розглядати питання про забезпечення житлом, земельними ділянками та матеріальною допомогою для вирішення соціально-побутових питань відповідно до Програми про захист інтересів учасників антитерористичної операції, затвердженої ухвалою міської ради від 23.04.2015 № 4520 “Про затвердження Програми про захист інтересів учасників антитерористичної операції“; надавати виконавчому комітету міської ради рекомендації та пропозиції про надання житла, про затвердження списку осіб, які мають першочергове право на отримання земельної ділянки або матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань; залучати фахівців органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань, які належать до компетенції комісії; отримувати у встановленому порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій інформацію, необхідну для виконання покладених на комісію завдань; при розгляді спірних питань за окремим рішенням комісії здійснювати обстеження місця проживання осіб, на яких поширюється дія Програми про захист інтересів учасників антитерористичної операції, затвердженої ухвалою міської ради від 23.04.2015 № 4520 «Про затвердження Програми про захист інтересів учасників антитерористичної операції», для встановлення чи перебуває особа у складних життєвих обставинах. Обстеження проводиться за письмовою згодою заявника. У разі неподання письмової згоди на проведення обстеження заява з поданими документами повертається заявнику рекомендованим листом або вручається під розписку. Повернення заяви не позбавляє заявника права на повторне подання заяви у встановленому порядку.
Рекомендації комісії є підставою для прийняття рішення про надання житла, або виплати матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, або включення до списків на отримання земельної ділянки за межами м. Львова (пп. 4.13 Положення).
З огляду на викладене, Комісія не є суб'єктом владних повноважень, оскільки не здійснює владно-управлінських функцій, їй такі функції суб'єктом владних повноважень не делеговано, та не підпадає під критерії п. 9 ч. 1 ст. 19 КАС України, в частині обов'язковості для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб, а є дорадчим органом (надає рекомендації та пропозиції).
Відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» № 2011-ХІІ від 20.12.1991 року, держава забезпечує військовослужбовців жилими приміщеннями або за їх бажанням грошовою компенсацією за належне їм для отримання жиле приміщення на підставах, у порядку і відповідно до вимог, встановлених Житловим кодексом Української РСР та іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Цивільного процесуального кодексу України, завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Згідно ч. 1 ст. 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Житлові спори - особливий різновид спорів, що стосується житлових прав та інтересів громадян і організацій.
У порядку цивільного судочинства розглядаються спори щодо права особи на житло (приватизація житла, взяття на облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, або зняття з такого обліку, надання житла, користування жилим приміщенням у будинку державного чи приватного жилого фонду, житлово-будівельних кооперативів, у гуртожитках, встановлення автономного опалення у приміщенні державного житлового фонду, зняття з реєстраційного обліку місця проживання за наявності спору, зобов'язання органу влади чи органу місцевого самоврядування здійснити необхідні дії щодо утримання в належному стані житлового будинку, виселення, а також спори щодо забезпечення житлових прав мешканців гуртожитків тощо). Такі спори є житловими (цивільними) спорами, незалежно від участі у справі суб'єкта владних повноважень як відповідача.
Аналіз наведених вище правових норм свідчить про те, що спори про поновлення на квартирному обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки в такому випадку особа звертається до суду за захистом порушеного цивільного права, отже, цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, а пов'язаний з вирішенням питання щодо права на житло.
Аналогічні за змістом висновки щодо застосування зазначених норм права містяться в постановах Верховного Суду України від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2139цс15, від 02 березня 2016 року у справі №6-14цс16.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішення Європейського суду з прав людини (далі Суд) від 20.07.2016р. у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви №29458/04, №29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v.Austria), заява №7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. (…) фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
Оскільки вказані питання регламентуються Цивільним процесуальним кодексом України, а спірні правовідносини не відносяться до юрисдикції адміністративного суду, зазначене унеможливлює розгляд цієї справи за правилами КАС України.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Враховуючи вищенаведене, суд вважає, що спір, з приводу якого позивач звернувся до суду, є цивільно-правовим та підлягає розгляду в порядку, передбаченому Цивільним процесуальним кодексом України, а відтак, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
На виконання приписів ч. 6 ст. 170 КАС України суд роз'яснює позивачці, що розгляд такої справи віднесено до компетенції суду загальної юрисдикції за правилами цивільного судочинства.
Керуючись п. 1 ч. 1 ст.170, ст.ст. 30, 243, 248, 256, 295, пп. 15.5 п. 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України, суддя, -
1. У відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Львівського центру надання послуг учасникам бойових дій про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії - відмовити.
4. Копію ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами надіслати особі, яка подала позовну заяву - невідкладно.
Ухвала про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі набирає законної сили з моменту її підписання.
Ухвала про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі може бути оскаржена шляхом подання апеляційної скарги до Львівського апеляційного адміністративного суду у п'ятнадцятиденний строк з дня її складення до Львівського апеляційного адміністративного суду через Львівський окружний адміністративний суд.
Суддя Качур Р.П.