20 березня 2018 рокуЛьвів№ 876/967/18
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого Шинкар Т.І.,
суддів Пліша М.А.,
Ільчишин Н.В.,
секретаря судового засідання Чигер І.І.,
розглянувши у судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Галицького районного суду м.Львова (головуючий суддя Волоско І.Р.), ухвалене у відкритому судовому засіданні в м.Львові о 10 год. 04 хв. 19 грудня 2017 року у справі №461/7536/17 за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення, -
03.11.2017 ОСОБА_2 звернулась в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (далі - Управління), просила визнати протиправною та скасувати постанову про накладення адміністративного стягнення від 18.09.2017 №426-ДК/0197По/08/01/-17, винесену начальником управління контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Львівській області Самойловою З.В., про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 850 гривень і справу про адміністративне правопорушення закрити.
Рішенням Галицького районного суду м.Львова від 19 грудня 2017 року в задоволені позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволені позову суд першої інстанції виходив з того, що у відповідності до своїх посадових обов'язків, посадова особа - ОСОБА_4 у спірних правовідносинах правомірно склав протокол про адміністративне правопорушення від 14.09.2017 за № 426-ДК/0222/П/07/01/-17. Водночас, Самойлова З.В., відповідно до займаної посади, є головним державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель у Львівській області та у відповідності до своїх посадових обов'язків правомірно винесла постанову про накладення адміністративного стягнення від 18.09.2017 №426-ДК/0197По/08/01/-17. Відтак, суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість позову.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_2 подала апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Галицького районного суду м.Львова від 19 грудня 2017 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що здійснення перевірки дотримання вимог земельного законодавства було заходом державного контролю, а тому позапланова перевірка дотримання вимог земельного законодавства стосовно ФГ «Вікторія» проведена з прямим порушенням вимог закону і забороною на її проведення, складені на її підставі акти, протокол та постанова від 18.09.2017 являються явно незаконними і протиправними, підлягають скасуванню. Вказує, що в матеріалах справи відсутня посадова інструкція, яка діяла на момент здійснення перевірки, заступник начальника управління не міг складати протокол про адміністративне правопорушення від 14.09.2017 №426-ДК/0222/П/07/01/-17, а тому такий не може бути прийнятий до уваги як доказ по справі про адміністративне правопорушення, а постанова, винесена на його підставі, підлягає скасуванню. Також зазначає, що начальник Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Львівській області Самойлова З.В. є керівником структурного підрозділу відповідного головного управління, являється старшим державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель, а тому має право накладати штраф на громадян до 10 неоподаткованих мінімумів доходів громадян. Враховуючи зазначене, вважає, що суд першої інстанції при винесені оскаржуваного рішення порушив норми матеріального та процесуального права.
Представником відповідача подано відзив на апеляційну скаргу, в якому викладено заперечення щодо змісту і вимог апеляційної скарги.
В судовому засіданні представник позивача апеляційну скаргу підтримав, представник відповідача щодо поданої апеляційної скарги заперечив, просив залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі, приходить до переконання, що оскаржене рішення суд першої інстанції вимогам ст.242 КАС України відповідає.
Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, 04.09.2017 Головним управлінням Держгеокадастру у Львівській області прийнято Наказ №426-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», відповідно до якого на виконання розпорядження голови Львівської облдержадміністрації від 22.08.2017 №783/0/5-17 щодо проведення аудиту використання сільськогосподарських земель наказано, здійснити державний контроль за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки вимог земельного законодавства земель сільськогосподарського призначення в Буському районі Львівської області. Захід доручено здійснити державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель - начальнику відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування ОСОБА_4 в термін з 04.09.2017 по 15.09.2017.
На виконання вимог вказаного наказу проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства на території с.Русилів, Балучинської сільської ради та на території Балучинської сільської ради, Буського району, Львівської області, за результатами проведення якої встановлено, що ФГ «Вікторія», головою якого є ОСОБА_2, допустило самовільне зайняття земельних ділянок: загальною площею 10,0000 га та 10,5378 га (складається з двох земельних ділянок площею 6,7104 га та площею 3,8274 га).
В результаті обстеження земельних ділянок складено Акти перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 14.09.2017 №426-ДК/455/АП/09/01/-17 та №426-ДК/456/АП/09/01/-17, у яких зазначено, що земельні ділянки ФГ «Вікторія» використовуються без зареєстрованого у встановленому законом порядку права власності чи права користування земельними ділянками (а.с.9-14).
14.09.2017 заступником начальника управління - начальником відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування ОСОБА_4 складено протокол про адміністративне правопорушення №426-ДК/0222/П/07/01/-17, відповідно до якого при перевірці дотримання вимог земельного законодавства, встановлено, що 14.09.2017 ФГ «Вікторія» в особі голови ОСОБА_2 допустила використання трьох земельних ділянок загальною площею 20,5378 га, як самовільно зайнятих, на землях сільськогосподарського призначення, на території Балучинської сільської ради, Буського району, Львівської області, в урочищі «Загора», що є порушенням статей 125, 126, 211 Земельного кодексу України, відповідальність за яке передбачена статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення та пунктом 8 частини 1 статті 211 Земельного кодексу України. Особі, яка притягається до відповідальності, повідомлено, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться о 10 год 18.09.2017 у приміщенні Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (а.с.15-16).
Другий примірник протоколу про адміністративне правопорушення вручено ОСОБА_2, що посвідчено особистим підписом позивача.
За результатом розгляду зазначеного протоколу, 18.09.2017 начальником Управління контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Львівській області Самойловою З.В. винесено Постанову про накладення адміністративного стягнення №426-ДК/0197По/08/01/-17, якою постановлено визнати ОСОБА_2 винною у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення та накласти на неї адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 850 грн.
Вважаючи вказану постанову про накладення адміністративного стягнення протиправною і безпідставною, ОСОБА_2 звернулась із позовом до суду.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.
Статтею 211 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за самовільне зайняття земельних ділянок.
Відповідно до ст.53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення самовільне зайняття земельної ділянки - тягне за собою накладення штрафу на громадян від десяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Статтею 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV) визначено поняття самовільне зайняття земельної ділянки як будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
З аналізу вказаної правової норми вбачається, що використання земельної ділянки за відсутність правовстановлюючих документів є ознакою самовільного зайняття земельної ділянки.
Позивачем ані суду першої інстанції, ані суду апеляційної інстанції не надано правовстановлюючих документів на вказані земельні ділянки, в матеріалах справи такі докази відсутні.
Статтею 188 Земельного кодексу України та ч.1 ст.5 Закону №963-IV встановлено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Згідно з ч.4 ст.9 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом проведення перевірок.
За приписами статей 244, 255 КУпАП особою, уповноваженою розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення, є громадський інспектор сільського господарства.
Постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 №442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» ліквідовано Державну інспекцію сільського господарства, поклавши функції із здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів - на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру, яка є центральним органом виконавчої влади та реалізує державну політику, зокрема, у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності.
Згідно з Положенням про Управління Головного управління Держгеокадастру у Львівській області з питань контролю за використанням та охороною земель, затверджене Наказом Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 05.01.2017 №2, Управління Головного управління Держгеокадастру у Львівській області з питань контролю за використанням та охороною земель є структурним підрозділом Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності.
Посадові особи Управління в межах своїх повноважень мають право складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель, розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення.
Начальника структурних підрозділів Управління є одночасно старшими державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель на території Львівської області.
Головні та провідні спеціалісти, які безпосередньо здійснюють державний нагляд (контроль), є одночасно державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України на території України та мають право підпису на документах щодо здійснення функцій з державного нагляду (контролю).
Статтею 10 Закон №963-IV встановлено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення.
Окрім того, згідно з Посадовою інструкцією заступника начальника Управління контролю за використанням та охороною земель - начальника відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування (старшого державного інспектора) Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 01 грудня 2016 року, заступник начальника Управління - начальник відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування має право, зокрема, розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення.
На підставі системного аналізу вказаних законодавчих положень, з урахуванням змін, які відбулися в чинному законодавстві в частині визначення державного органу, до повноважень якого віднесено здійснення нагляду (контролю) за використанням земель усіх категорій та форм власності, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що контроль за дотриманням вимог земельного законодавства є прямим обов'язком відповідача, однією з законодавчо встановлених форм здійснення такого контролю є проведення перевірок земельних ділянок, за результатом проведення яких посадові особи відповідача в межах законодавчо наданих повноважень мають право складати, зокрема, акти перевірок, протоколи перевірок та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення.
Відтак покликання скаржника на притягнення його до адміністративної відповідальності на підставі документів, винесених посадовими особами відповідача без належних на те повноважень, суд апеляційної інстанції вважає безпідставними.
При цьому, як вірно зазначено судом першої інстанції, протокол про адміністративне правопорушення та постанова по справі про адміністративне правопорушення винесені з дотриманням положень Інструкції з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженої Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 19.01.2017 №6.
Щодо покликання скаржника на заборону проведення перевірки відповідно до Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», то суд апеляційної інстанції вважає такі необґрунтованими, оскільки дія зазначеного закону не поширюється на здійснення заходів контролю пов'язаних з об'єктом - земельною ділянкою, законність використання якої є об'єктом перевірки. Водночас, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель спрямовано на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
З огляду на викладене, враховуючи положення ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.
Керуючись статтями 229, 250, 268, 272, 286, 308, 310, 315, 316, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а рішення Галицького районного суду м.Львова від 19 грудня 2017 року у справі №461/7536/17 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя Т. І. Шинкар
судді М. А. Пліш
Н. В. Ільчишин