13.03.2018
Київ
справа № 243/8492/16-а
провадження № К/9901/22303/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.
суддів: Гімона М.М., Мороз Л.Л.
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Слов'янського об'єднаного Управління Пенсійного фонду України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за заявою ОСОБА_1 про перегляд Верховним Судом України ухвали Вищого адміністративного суду України від 12 січня 2017 року
У жовтні 2016 року позивач звернулася до суду з адміністративним позовом, в якому просила:
визнати протиправним рішення Словянського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області №140 від 06.10.2016 року про відмову в проведенні перерахунку пенсії за віком на підставі довідки про заробітну плату відділу Держгеокадастру у Словянському районі №Т-178/0-167/6-16 від 05.09.2016 року з розрахунку 80% від заробітної плати відповідно до ст. 37-1 Закону України «Про державну службу», що діяла станом на 16.10.2009 року;
зобов'язати Слов'янське об'єднане управління Пенсійного фонду України Донецької області здійснити перерахунок пенсії на підставі довідки про заробітну плату відділу Держгеокадастру у Слов'янському районі №Т-178/0-167/6-16 від 05.09.2016 року відповідно до ст. 37-1 Закону України «Про державну службу», що діяла станом на 16.10.2009 року з розрахунку 80% від заробітної плати у сумі 5203,40 грн. та виплатити різницю в пенсії починаючи з 01.10.2016 року.
Постановою Слов'янського міськрайонного суду Донецької області від 18 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 січня 2017 року відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Слов'янського міськрайонного суду Донецької області від 18 листопада 2016 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року на підставі пункту 5 частини 5 статті 214 Кодексу адміністративного судочинства України.
У квітні 2017 року ОСОБА_1 подала до Верховного Суду України заяву про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 12 січня 2017 року, в якій скаржник ставить питання про скасування вказаної ухвали, а також постанови Слов'янського міськрайонного суду Донецької області від 18 листопада 2016 року та ухвали Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року з прийняттям нової постанови про задоволення позовних вимог.
Ухвалою Верховного Суду України від 25 квітня 2017 року відкрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Слов'янського об'єднаного Управління Пенсійного фонду України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії, для перегляду ухвали Вищого адміністративного суду України від 12 січня 2017 року.
У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній редакції) матеріали заяви передано до Верховного Суду.
Судами встановлено, що з 2009 року ОСОБА_1 перебуває на обліку в Слов'янському об'єднаному Управлінні Пенсійного фонду в Донецькій області та отримує пенсію за віком у розмірі 80% від заробітної плати на підставі ст. 37 Закону України «Про державну службу» від 16.12.1993 року ( у редакції, чинній на час призначення пенсії).
28.09.2016 року позивач звернулася до пенсійного органу з заявою, про перерахунок пенсії на підставі довідки про суму заробітної плати за посадою заступника начальника відділу Держгеокадастру Слов'янського району від 05.09.2016 року.
06.10.2016 року Слов'янським об'єднаним управлінням пенсійного фонду України Донецької області прийнято рішення про відмову в проведенні перерахунку пенсії по заробітній платі. Вказане рішення вмотивоване тим, що відповідно до розділу XI Прикінцевих положень Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 року з 01.05.2016 року ст. 37-1 ЗУ «Про державну службу» від 16.12.1993 року втратила чинність, у зв'язку з чим раніше призначені пенсії не перераховуються.
У заяві про перегляд судових рішень Верховним Судом України ОСОБА_1, посилаючись на неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, просить скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України від 12 січня 2017 року, постанову Словянського міськрайонного суду Донецької області від 18 листопада 2016 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року та прийняти нову постанови про задоволення позову
На обґрунтування заяви надано ухвалу Вищого адміністративного суду України від 02 листопада 2016 року (№К/800/58044/13) та від 17 січня 2017 року (К/800/27323/16), у яких вказано на неправомірність відмови органу ПФУ у перерахунку пенсії державного службовця, оскільки позивач має право на перерахунок пенсії в зв'язку з підвищенням розміру заробітної плати працюючим державним службовцям.
Перевіривши наведені у заяві доводи, суд дійшов висновку про неоднакове застосування судом касаційної інстанції статті 37-1 Закону № 3723-ХІІ (у редакції з 01 січня 2015 року) та Постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2000 року №865 «Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії» у редакції до 01 грудня 2015 року) при вирішенні спорів, пов'язаних із перерахунком пенсій, призначених за статтею 37 Закону №3723-ХІІ.
Усуваючи розбіжності у застосуванні судом касаційної інстанції зазначених норм матеріального права, суд виходить із такого.
Відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
Умови пенсійного забезпечення державних службовців до 01 травня 2016 року визначалися Законом №3723-ХІІ. Зокрема, статтею 37 цього Закону, за якою позивачу у цій справі призначено пенсію, визначено, що на одержання пенсії державних службовців мають право особи, які досягли встановленого законодавством пенсійного віку, за наявності страхового стажу для чоловіків не менше 25 років, для жінок не менше 20 років, у тому числі стажу державної служби не менше 10 років, та які на час досягнення пенсійного віку працювали на посадах державних службовців, а також особи, які мають не менше 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців, незалежно від місця роботи на час досягнення пенсійного віку. Пенсія державним службовцям призначається в розмірі 80 відсотків від сум їх заробітної плати, на які нараховуються страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування, без обмеження граничного розміру пенсії.
Частина перша статті 37-1 зазначеного Закону у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, передбачала, що у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям, а також у зв'язку із набуттям особою права на пенсійне забезпечення державного службовця за цим Законом відповідно здійснюється перерахунок раніше призначених пенсій.
Проте, 01 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII), яким, зокрема, статтю 37-1 Закону № 3723-ХІІ викладено у новій редакції, згідно з якою умови та порядок перерахунку призначених пенсій державним службовцям визначаються Кабінетом Міністрів України.
Прийняття зазначеного Закону, як убачається із пояснювальної записки до його законопроекту, було обумовлено необхідністю реалізації заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів та приведення до фінансових можливостей дії положень окремих законів України, створення умов для стабілізації фінансового стану держави та удосконалення окремих положень соціальної політики.
Таким чином, законодавець повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій державним службовцям після 01 січня 2015 року делегував Уряду.
Правове регулювання Урядом зазначеного питання у період з 01 січня по 01 грудня 2015 року знайшло своє відображення у пунктах 4, 5 Постанови Кабінету Міністрів України №865, за змістом яких підвищення розміру заробітної плати працюючого державного службовця було передумовою для перерахунку пенсії.
Так, за правилами пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України №865 у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям заробітна плата для перерахунку пенсії пенсіонерам, яким пенсія призначена з дня набрання чинності Законом № 3723-ХІІ, визначається в такому порядку:
1) пенсіонерам, які на момент перерахунку пенсії продовжують працювати на посаді, з якої призначено пенсію, на підставі поданої довідки про одержувану заробітну плату на момент перерахунку;
2) іншим пенсіонерам на підставі документів, поданих на час перерахунку, виходячи із сум заробітної плати, яку одержує працюючий державний службовець на відповідній посаді, з якої призначено (перераховано) пенсію, на момент виникнення права на перерахунок.
Перерахунок пенсій провадиться з місяця підвищення розміру заробітної плати працюючого державного службовця на підставі поданої заяви та довідок, виданих державними органами за останнім місцем роботи. Форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення (перерахунку) пенсії державним службовцям, затверджується правлінням ПФУ за погодженням з Мінсоцполітики (пункт 5 постанови Кабінету Міністрів України №865).
Постановою Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року №1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів», якою підвищено розміри заробітку працюючих державних службовців та яка відповідно до її пункту 6 застосовується з 01 грудня 2015 року, пункт 4 постанови Кабінету Міністрів України № 865 виключено, а пункт 5 викладено в такій редакції: «форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення пенсії державним службовцям, затверджується правлінням Пенсійного фонду України за погодженням з Міністерством соціальної політики».
Положень, які б закріплювали можливість перерахунку пенсії у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих державних службовців, постанова Кабінету Міністрів України №1013 не містить.
Отже, з 1 грудня 2015 року по 1 травня 2016 року чинне законодавство, яке регламентувало пенсійне забезпечення державних службовців, підвищення розміру заробітку працюючих державних службовців не визначало як підставу для перерахунку пенсій, призначених за статтею 37 Закону № 3723-ХІІ. При цьому чинна у зазначений період редакція статті 37-1 Закону № 3723-ХІІ не визначала передумов перерахунку пенсій, а лише відносила вирішення такого питання до компетенції Кабінету Міністрів України.
У ході реформування системи державного управління 10 грудня 2015 року прийнято новий закон, який регулює відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, Закон №889-VIII.
У зв'язку з набуттям з 01 травня 2016 року чинності зазначеним Законом, положення Закону № 3723-XII втратили чинність, в тому числі норми, якими було врегульоване пенсійне забезпечення державних службовців (крім статті 37, що застосовується до осіб, зазначених у пунктах 10 і 12 розділу XI Закону №889-VIII).
Натомість, у статті 90 Закону №889-VIII закріплено правило, за яким пенсійне забезпечення державних службовців здійснюється відповідно до Закону №1058-IV, стаття 42 якого визначає підстави перерахунку призначених пенсій, підвищення розміру заробітку працюючих державних службовців до яких не віднесено.
Згідно зі статтею 22 Конституції України права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Посилання позивача на порушення статті 22 Конституції України у зв'язку зі зміною правого регулювання спірних правовідносин є безпідставними, адже ні Закон №76-VIII, яким, зокрема, статтю 37-1 Закону № 3723-ХІІ викладено у новій редакції, ні стаття 90 Закону №889-VIII, не визнані неконституційними Конституційним Судом України, який до того ж у Рішенні від 26 грудня 2011 року №20-рп/2011 вказав, що одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.
З урахуванням такого елемента принципу верховенства права, як пропорційність (розмірність) Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, а оскільки держава зобов'язана регулювати економічні процеси, встановлювати й застосовувати справедливі та ефективні форми перерозподілу суспільного доходу з метою забезпечення добробуту всіх громадян, то механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження справедливого балансу між інтересами окремих осіб і інтересами всього суспільства. При цьому зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
Принцип збалансованості інтересів людини з інтересами суспільства сформульовано й у практиці Європейського суду з прав людини. Так, у рішенні від 07 липня 1989 року у справі «Сорінг проти Сполученого Королівства» Суд зазначив, що Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод1950 року (далі Конвенція) спрямована на пошук справедливого співвідношення між потребами, пов'язаними з інтересами суспільства в цілому, і вимогами захисту основних прав людини.
У рішенні від 17 жовтня 1986 року у справі «Ріс проти Сполученого Королівства» Європейський суд з прав людини зазначив, що, з'ясовуючи, чи існує позитивне зобов'язання стосовно людини, належить врахувати справедливий баланс, який має бути встановлений між інтересами всього суспільства й інтересами окремої людини.
У рішенні від 09 жовтня 1979 року у справі «Ейрі проти Ірландії» суд констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового. Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат (рішення від 12 жовтня 2004 року у справі «Кйартан Асмудсон проти Ісландії»).
У рішенні від 03 червня 2014 року у справі Великода проти України № 43331/12, Суд, розглянувши скаргу, зокрема, за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції на припинення виплати заявниці державними органами пенсії у розмірах, встановлених рішенням національного суду від 19 січня 2010 року після внесення у 2011 році змін до законодавчих актів, вказав на відсутність втручання у право заявниці на мирне володіння майном внаслідок внесення змін до законодавства щодо зменшення розміру соціальних виплат. Такого висновку Суд дійшов за відсутності доказів того, що ці зміни внесені не у відповідності до законної процедури та за відсутності будь-яких доказів того, що вони не були доступними та передбачуваними.
У цьому рішенні Суд також вказав на відсутність підстав для висновку про те, що, передавши КМУ право на встановлення розміру соціальних пільг, Парламент України діяв на порушення якихось положень Конвенції, та зазначив, що зменшення пенсії заявниці очевидно було обумовлено міркуваннями економічної політики та фінансових труднощів, з якими зіткнулася держава. За відсутності будь-яких доказів щодо протилежного та визнаючи, що держава-відповідач має широке поле свободи розсуду щодо досягнення балансу між правами, що є предметом спору, та економічною політикою не вважав, що таке зменшення було непропорційним переслідуваній легітимній меті або що воно поклало надмірний тягар на заявницю.
Ураховуючи наведені вище положення джерел права, суд дійшов висновку, що з 01 грудня 2015 року, початку застосування постанови Кабінету Міністрів України № 1013, якою пункт 4 постанови Кабінету Міністрів України № 865 виключено, а її пункт 5 викладено в іншій редакції, та у зв'язку з набранням у подальшому чинності Законом № 889-VIII, яким по-іншому врегульовані правовідносини, пов'язані із пенсійним забезпеченням державних службовців, пенсії, призначені за статтею 37 Закону № 3723-XII, не підлягають перерахунку у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих державних службовців.
Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У Рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 цей Суд зазначив, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Оскільки законодавством, чинним на час звернення ОСОБА_1 за перерахунком розміру пенсії, не передбачено можливість її перерахунку у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих державних службовців, у відповідача не було правових підстав для здійснення такого перерахунку.
Отже, рішення суду касаційної інстанції у справі, що розглядається, ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права, тому відповідно до частини першої статті 244 КАС у задоволенні заяви ОСОБА_1 слід відмовити.
На підставі викладеного, керуючись підпунктом 1 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15.12.2017), статтями 242, 244 (в редакції, чинній до 15.12.2017), суд, -
У задоволенні заяви ОСОБА_1 відмовити.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.
А.Ю. Бучик
М.М. Гімон
Л.Л. Мороз
Судді верховного Суду