ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
30 січня 2018 року 17:11 № 826/11317/17
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Григоровича П.О., при секретарі судового засідання Морозовій Я.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовомТовариства з обмеженою відповідальністю «Корпорація КРТ»
доМіністерства економічного розвиту і торгівлі України
провизнання протиправним та скасування рішення
за участю:
представника позивача - Кіцака М.С.;
представника відповідача - Бойко І.Г.;
вільного слухача - ОСОБА_3
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю «Корпорація КРТ» (далі також - позивач або ТОВ «Корпорація КРТ») з адміністративним позовом до Міністерства економічного розвиту і торгівлі України (далі також - відповідач або Мінекономрозвитку), в якому просить суд:
1. Визнати протиправним рішення (нормативно-правовий акт) Міністерства економічного розвитку і торгівлі України - лист-роз'яснення № 3302-05/16629-03 від 23.05.2014 року щодо Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 року № 1197.
2. Зобов'язати Міністерство економічного розвитку і торгівлі України скасувати лист-роз'яснення № 3302-05/16629-03 від 23.05.2014 року щодо Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 року № 1197.
Позовні вимоги мотивовано тим, що оскаржуваний лист-роз'яснення є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки прийнятий відповідачем поза межами наданої компетенції та з порушеннями законодавчих актів України, так як всупереч вимогам чинного законодавства не роз'яснює застосування законодавства у сфері державних закупівель, а фактично змінює його шляхом встановлення норм права (тобто є нормативно-правовим актом), отже порушує права позивача як учасника врегульованих ним правовідносин.
Відповідач проти позову заперечив, просив суд відмовити в його задоволенні у повному обсязі, вважаючи позовні вимоги необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, оскільки спірний лист-роз'яснення щодо застосування законодавства у сфері закупівель не має сили нормативно-правового акта, жодним чином не встановлює нових норм права та не спотворює тих, які містяться в Законі України «Про здійснення державних закупівель», а лише розкриває зміст певної норми вказаного Закону в повному обсязі.
Розглянувши у відкритому судовому засіданні подані сторонами документи і матеріали, заслухавши пояснення їхніх представників, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
Як вбачається з матеріалів справи, Мінекономрозвитку надано роз'яснення від 23.05.2014 № 3302-05/16629-03 щодо Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 року № 1197 (далі також - роз'яснення або лист-роз'яснення), а саме надано роз'яснення поняття «замовник», наведеного в пункті 9 частини першої статті 1 зазначеного Закону, елементів, з яких складається це поняття, та ознак, за якими суб'єкти належать до замовників у розумінні Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 року № 1197.
Вважаючи зазначене роз'яснення таким, що за своєю суттю не роз'яснює законодавство, а фактично встановлює нові норми права та змінює поняття «замовник» (тобто є нормативно-правовим актом), отже надане з порушеннями законодавчих актів України та підлягає скасуванню як протиправне, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Дослідивши та надавши оцінку наявним у матеріалах справи письмовим доказам та поясненням представників сторін, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог, виходячи з наступного.
Відповідно до частини 2 статті 6 та частини 2 статті 19 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
На момент надання спірного роз'яснення, правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади встановлював Закон України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 року № 1197 (далі також - Закон), який наділяв Уповноважений орган функцією надання роз'яснень щодо застосування законодавства у сфері закупівель (пункт 13 частини першої статті 8 Закону).
Відповідно до Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого Указом Президента України від 31.0.2011 № 634/2011 (далі також - Положення) Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (Мінекономрозвитку України) є спеціально уповноваженим органом у сфері державних закупівель, метрології, з питань державно-приватного партнерства, оборонного замовлення.
Одним з основних завдань Мінекономрозвитку є, зокрема, формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері державних закупівель, державного замовлення (пункт 3 Положення).
Згідно підпункту 5 пункту 4 Положення, Мінекономрозвитку України відповідно до покладених на нього завдань формує та реалізовує державну політику у сфері державних закупівель, зокрема розробляє та затверджує відповідні нормативно-правові акти; здійснює проведення моніторингу та аналізу системи державних закупівель; надає роз'яснення щодо застосування законодавства у сфері державних закупівель.
Таким чином, відповідач наділений відповідними повноваженнями щодо надання роз'яснень з питань застосування законодавства у сфері державних закупівель.
Відповідно до пункту 2 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731, державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.
Згідно з пунктом 4 зазначеного Положення, державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, а також з урахуванням зобов'язань України у сфері європейської інтеграції та права Європейського Союзу (acquis ЄС), практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.
Відповідно до пункту 1.4. Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5, нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
Разом з тим, за приписами підпункту е) пункту 5 Положення № 731 на державну реєстрацію не подаються акти, зокрема, рекомендаційного, роз'яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз'яснення, у тому числі податкові, тощо).
При цьому, за загальним правилом, роз'яснення являють собою директиву як вірно розуміти конкретну норму.
Отже, акти Мінекономрозвитку, які мають роз'яснювальний характер (роз'яснення), на державну реєстрацію не подаються та нормативно-правовими актами не являються, оскільки не створюють норм права, а лише роз'яснюють як вірно розуміти ту чи іншу норму, зокрема Закону.
Як вже зазначалося раніше, спірне роз'яснення, адресоване органам державної влади, органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям та іншим суб'єктам сфери державних закупівель (оформлене листом), було надано відповідачем у зв'язку з набранням чинності 20.04.2014 Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 року № 1197, яким в пункту 9 частини першої статті 1 наведено поняття «замовники», за для розуміння вказаними адресатами елементів, з яких складається це поняття, та ознак, за якими суб'єкти належать до замовників у розумінні Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 року № 1197.
При цьому, з листа Міністерства юстиції України від 28.04.2011 № 3915-0-4-11/101 вбачається, що листи - це службова кореспонденція, вони не є нормативно-правовими актами, можуть носити лише роз'яснювальний, інформаційний та рекомендаційний характер і не повинні містити нових правових норм, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Такі правові норми мають бути викладені виключно у нормативно-правовому акті, затвердженому відповідним розпорядчим документом, погодженому із заінтересованими органами та зареєстрованому в органах юстиції в порядку, встановленому законодавством про державну реєстрацію нормативно-правових актів. У разі встановлення листами нових правових норм вони підлягають відкликанню з місць застосування органом, що їх видав, та скасуванню.
Виходячи з наведеного, суд зазначає наступне.
Відповідно до частини першої та другої статті 55 Конституції України, права і свободи людини і громадянина захищаються судом.
Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з частиною першою статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Зазначений принцип полягає у захисті порушеного права від порушення, що вже відбулося, тобто в наявності матеріально-правового інтересу позивача відносно дій (бездіяльності) та рішень суб'єкта владних повноважень.
Згідно пункту 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
З аналізу вказаних норм вбачається, що публічно-правовим спором за КАС України є не будь-який публічно-правовий спір, а лише той, який випливає із здійснення суб'єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
Нормативно-правовий акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Акт індивідуальної дії - це виданий суб'єктом владних повноважень документ, прийнятий з метою реалізації його повноважень, які породжують права та обов'язки у того суб'єкта, якому вони адресовані.
Разом з тим, за змістом наведених норм Конституції України та КАС України судова юрисдикція поширюється не загалом на всі суспільні відносини, а лише на такі, що врегульовані нормами права, тобто на правовідносини.
У свою чергу, неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб'єктивне право особи та її юридичний обов'язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб'єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах, а точніше вже порушене.
Порушенням суб'єктивного права особи є створення будь-яких перепон у реалізації нею свого суб'єктивного права, що унеможливлюють одержання особою того, на що вона вправі розраховувати в разі належної поведінки зобов'язаної особи. Так само протиправним є покладення на особу додаткового обов'язку, який не випливає зі змісту конкретних правовідносин за участі цієї особи.
Отже, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб'єктивних прав та обов'язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.
Таким чином, здійснюючи передбачене статтею 55 Конституції України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові суб'єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту. При цьому, вирішуючи спір по суті, суд надає об'єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент звернення до суду, а також визначає, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Тож, якщо особа вважає, що її право у певних правовідносинах не може бути реалізованим належним чином, або на неї протиправно поклали певний обов'язок, така особа має право звернутися за судовим захистом. У разі відповідного звернення особи, суд розглядає питання щодо наявності порушення права заявника у конкретних правовідносинах і на підставі цього вирішує спір.
В той же час, оскільки спірне роз'яснення, оформлене листом не є нормативно-правовим-актом, а також не є правовим актом індивідуальної дії, отже не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, відповідно, не породжує для позивача правових наслідків, не є підставою для виникнення у нього будь-яких прав та обов'язків, отже ніяким чином не порушує охоронюваних законом прав та інтересів позивача, у зв'язку з чим не є предметом публічно-правового спору, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Натомість, в адміністративному позові позивач не надав жодних пояснень в чому полягає його порушене право або законний інтерес наданим відповідачем роз'ясненням, як наслідок, позивачем не наведено, а судом не встановлено, порушеного права або інтересу позивача, які можуть бути захищені в рамках адміністративного судочинства.
Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, за правилами, встановленими статтею 90 КАС України, проаналізувавши матеріали справи, надані сторонами докази та пояснення їх представників, суд дійшов висновку, що заявлені позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
Відповідно до частини першої та другої статті 6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Згідно з частиною першою статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до частини другої статті 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідач належним чином виконав обов'язок щодо доказування з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 КАС України.
Враховуючи викладене та керуючись статтями 2, 6, 72-77, 90, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Рішення набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України, та може бути оскаржено до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням положень підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України.
Повний текст рішення складено 02.02.2018
Суддя П.О. Григорович