ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
08 лютого 2018 року № 826/7667/17
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Григоровича П.О., суддів Каракашьяна С.К., Смолія І.В., розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом Державної авіаційної служби України
до Національного агентства з питань запобігання корупції
про визнання незаконними та скасування акту, рішень,
Державна авіаційна служба України (далі - позивач) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач) про визнання незаконними та скасування: акту від 15.05.2017 р. планової перевірки дотримання вимог Закону України «Про запобігання корупції», рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 02.06.2017 р. про затвердження обґрунтованого висновку про виявлення можливих ознак корупційного правопорушення відносно осіб, які протягом 2015-2017 р.р. обіймали посаду/виконували обов'язок голови Державної авіаційної служби України; рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 02.06.2017 р. про затвердження обґрунтованого висновку про виявлення можливих ознак корупційного правопорушення, передбаченого частиною 1 ст. 368 Кримінального кодексу України відносно державних інспекторів Державної авіаційної служби України, які направлялись у відрядження з метою здійснення державного нагляду та контролю за суб'єктами та об'єктами авіаційної діяльності за рахунок суб'єктів авіаційної діяльності.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.06.2017 р. відкрито провадження в адміністративній справі № 826/7667/17.
16.06.2017 р. ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва відмовлено позивачу в задоволенні клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову.
В судовому засіданні 03.07.2017 р. представник відповідача заперечуючи проти позову вказав, що оскаржуваний акт фіксує можливі порушення, в свою чергу, рішення є лише обов'язковими процедурними документами, які в своїй сукупності не є такими, що порушують права, свободи, чи то інтереси позивача.
Представник позивача 03.07.2017 р. в судове засідання не прибув, хоча про дату, час та місце судового розгляду справи позивач повідомлений належним чином.
На підставі частини 4 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент проведення судового засідання), в судовому засіданні 08.11.2017 р. суд ухвалив здійснити розгляд справи у порядку письмового провадження.
Разом з тим, 15.12.2017 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03.10.2017 року №2147-VIII, яким внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, виклавши його в новій редакції.
Так, суд звертає увагу на положення пункту 10 частини 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України у редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03.10.2017р. № 2147-VIII, відповідно до якого справи у судах першої та апеляційної інстанції, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Враховуючи викладене, суд закінчує розгляд даної справи ухваленням рішення за правилами нової редакції Кодексу адміністративного судочинства України.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні Окружний адміністративний суд міста Києва -
Національним агентством з питань запобігання корупції у період з 27.03.2017 по 10.05.2017 р.р. проведено перевірку Державної авіаційної служби України щодо визначення стану організації роботи із запобігання та виявлення корупції, встановлення можливих фактів порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» за результатами якої 15.05.2017 р. складено відповідний акт.
Рішеннями Національного агентства з питань запобігання корупції № 213, № 214 від 02.06.2017 р., на підставі вказаного акту, затверджено: обґрунтований висновок про виявлення можливих ознак корупційного правопорушення відносно осіб, які протягом 2015 - 2017р.р. обіймали посаду/виконували обов'язки голови Державної авіаційної служби України; обґрунтований висновок про виявлення можливих ознак корупційного правопорушення, передбаченого ч.1 ст. 368 Кримінального кодексу України відносно державних інспекторів Державної авіаційної служби України, які направлялись у відрядження з метою здійснення державного нагляду та контролю за суб'єктами та об'єктами авіаційної діяльності за рахунок суб'єктів авіаційної діяльності відповідно.
Вказані висновки, у відповідності до вказаних рішень, скеровано до Національного антикорупційного бюро України як спеціально уповноваженого суб'єкта у сфері протидії корупції.
Позивач, в обґрунтування позову, вказує на відсутність з його боку порушень чинного законодавства, в тому числі, вжиття необхідних превентивних заходів задля запобігання корупції, відповідно висновки акту перевірки, які фіксують можливі факти порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» прийняті з порушенням вимог чинного законодавства, зумовленим, зокрема (але не виключно), невірним тлумаченням. Рішення від 02.06.2017 р., як похідна акту перевірки, також підлягають скасуванню.
Вирішуючи спір по суті позовних вимог, Окружний адміністративний суд міста Києва виходить із наступних міркувань.
Частиною 1 ст. 4 Закону України «Про запобігання корупції» №1700-VII від 14.10.2014 р. (далі - Закон №1700-VII) визначено, що Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень має право, зокрема, проводити перевірки організації роботи із запобігання і виявлення корупції в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, зокрема щодо підготовки та виконання антикорупційних програм (п.7 ч.1 ст. 12 Закону №1700-VII).
Рішенням Національного агентства № 2 від 11.08.2016 р. (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 08.09.2016 р. № 1230/29360) затверджено Порядок проведення перевірок Національним агентством з питань запобігання корупції (далі - Порядок), який визначає механізм проведення Національним агентством перевірок дотримання вимог Законів України «Про запобігання корупції» та «Про політичні партії в Україні», а також оформлення і розгляду результатів таких перевірок визначено.
За результатами проведеної перевірки складається акт планової (позапланової) перевірки дотримання вимог Закону України «Про запобігання корупції»/«Про політичні партії в Україні» за формою згідно з додатком 4 до цього Порядку (п.1 розділу V «Оформлення результатів перевірки» Порядку).
Пунктом 9 розділу V «Оформлення результатів перевірки» Порядку визначено, що за результатами перевірки уповноважена особа Національного агентства або керівник комісії відповідно до компетенції приймає одне або декілька з таких рішень, зокрема, щодо підготовки проекту висновку стосовно наявності ознак корупційного правопорушення або правопорушення, пов'язаного з корупцією, для направлення його спеціально уповноваженим суб'єктам у сфері протидії корупції;
Відповідно до ч. 3 ст.12 Закону №1700-VII у разі виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією, уповноважені особи Національного агентства складають протокол про таке правопорушення, який направляється до суду згідно з рішенням Національного агентства. У разі виявлення ознак іншого корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення, Національне агентство затверджує обґрунтований висновок та надсилає його іншим спеціально уповноваженим суб'єктам у сфері протидії корупції. Висновок Національного агентства є обов'язковим для розгляду, про результати якого воно повідомляється не пізніше п'яти днів після отримання повідомлення про вчинене правопорушення.
За змістом вказаних правових норм дії відповідача зі складання акту, прийняття на його основі рішень, є лише службовою діяльністю працівників Національного агентства на виконання своїх професійних обов'язків по збиранню доказової інформації щодо наявності чи відсутності ознак правопорушення, пов'язаного з корупцією, які не створюють для позивача самостійного юридичного наслідку. Інформація, отримана відповідачем за результатами такого контролю, використовується в рамках забезпечення діяльності контролюючого органу. Це в однаковій мірі стосується і дій відповідача щодо затвердження обґрунтованих висновків про виявлені правопорушення відповідним рішенням.
Крім того, суд зауважує, що у межах спірних правовідносин у позивача відсутнє порушене право, як необхідна умова для задоволення позову.
Згідно із ч.1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У відповідності до ч.1 ст.5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження, як встановлено п.1 ч.1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України.
Статтею 245 Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема, частинами 1 і 2 встановлено, що при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково. У разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю; 7) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 8) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 9) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України; 10) інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів; 11) затримання іноземця або особи без громадянства з метою ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України або про продовження строку такого затримання; 12) затримання іноземця або особи без громадянства до вирішення питання про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту в Україні; 13) затримання іноземця або особи без громадянства з метою забезпечення її передачі відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію; 14) звільнення іноземця або особи без громадянства на поруки підприємства, установи чи організації; 15) зобов'язання іноземця або особи без громадянства внести заставу.
Системний аналіз наведених норм Кодексу адміністративного судочинства України свідчить, що судовий захист прав, свобод або інтересів шляхом повного чи часткового задоволення адміністративного позову, можливий виключно відносно тієї особи, права, свободи або інтереси якої порушено з боку конкретного суб'єкта владних повноважень та за умови порушення її прав. При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.
Конституційний Суд України у рішенні від 01.12.2004 року №18-рп/2004 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) визначив зміст поняття «охоронюваний законом інтерес» та констатував, що в юридичних актах термін «інтерес», враховуючи його як етимологічне, так і загально соціологічне, психологічне значення, вживається у широкому чи вузькому значенні як самостійний об'єкт правовідносин, реалізація якого задовольняється чи блокується нормативними засобами.
Тобто, охоронювані законом інтереси - це інтереси певної особи (або групи осіб), які спираються на закон або випливають з інших правових норм і охороняються державою нарівні з правами.
Разом з тим, суд звертає увагу, що оскаржувані рішення є актами індивідуальної дії, оскільки створюють правові наслідки виключно для відповідача, не породжують, не змінюють, не припиняють прав чи обов'язків позивача у сфері публічно-правових відносин. Акт перевірки має констатуючий, а не владно-зобов'язуючий характер, позаяк не містить обов'язкових приписів, розпоряджень, що породжують юридичні наслідки для об'єкта перевірки.
У свою чергу позивачем не наведено, яким чином оскаржувані акт і рішення впливають на його права та обов'язки, обмежують їх або перешкоджають в реалізації, та не вказано, які саме охоронювані законом інтереси відповідачем порушені.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з частиною першою статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до частини другої статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, відповідачем доведено правомірність та обґрунтованість оскаржуваних акту та рішень з урахуванням вимог, встановлених частиною 2 ст. 19 Конституції України та ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов задоволенню не підлягає.
Враховуючи вищевикладене, керуючись статтями 9, 14, 31, 33, 72-78, 90, 244-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва,-
У задоволенні позову Державній авіаційній службі України відмовити повністю.
Рішення набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону № 2147-VIII) до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Головуючий суддя П.О. Григорович
Судді С.К. Каракашьян
І.В. Смолій