10002, м-н Путятинський, 3/65, телефон/факс: (0412) 481-604, 481-637 e-mail: inbox@apladm.zt.court.gov.ua
Головуючий у 1-й інстанції: Шуляк Л.А.
Суддя-доповідач:Шевчук С.М.
іменем України
"19" лютого 2018 р. Справа № 806/1032/17
Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді Шевчук С.М.
суддів: Мацького Є.М.
Шидловського В.Б.,
за участю секретаря судового засідання Витрикузи В.П.,
сторін та їх представників: від позивача - адвокат ОСОБА_3,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_4 на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від "23" жовтня 2017 р. у справі за позовом ОСОБА_4 до Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області, Комітету з відбору представників громадських об'єднань до складу конкурсних комісій для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії "Б" і "В", треті особи - Громадська організація "Овруцька районна спілка рибалок" , Громадське формуваня з охорони громадського порядку "Кварцит" , Громадська організація "Овруцька районна спілка ветеранів антитерористичної операції" , Громадська організація "Овруцька районна спілка ветеранів Афганської війни" , Громадська організація "Спільна справа м.Овруч" про визнання дій протиправними, скасування рішення та розпорядження, зобов'язання вчинити дії , -
Позивач звернулась до адміністративного суду з позовом, в якому просить:
- визнати протиправними дії Комітету з відбору представників громадських об'єднань до складу Конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В», який утворений розпорядженням №124-К від 30.12.2016 р. голови Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області, в частині недопущення ОСОБА_4 - представника благодійної організації "Волонтер Полісся" до участі у відборі представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В»;
- визнати протиправним рішення Комітету з відбору представників громадських об'єднань до складу Конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В», який утворений розпорядженням №124-К від 30.12.2016 р. голови Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області, в частині допущення ОСОБА_5 - представника громадської організації "Овруцька районна спілка рибалок"; ОСОБА_6 - члена громадської організації "Громадське формування з охорони громадського порядку "Кварцит"; ОСОБА_7 - представника громадської організації "Овруцька районна спілка ветеранів антитерористичної операції"; ОСОБА_8 - представника громадської організації "Овруцька районна спілка ветеранів Афганської війни"; ОСОБА_9 представника громадської організації "Спільна справа м. Овруч", до участі у відборі представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В»;
- скасувати розпорядження голови Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області від 03.02.2017 року №9-к "Про утворення конкурсної комісії районної державної адміністрації на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В» у новому складі";
- зобов'язати Комітет з відбору представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В» повторно провести конкурс із відбору представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В» (з урахуванням заяви від 19.09.2017, т.1, а.с.187-191).
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено в повному обсязі.
Вважаючи, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, позивач звернувся до Житомирського апеляційного адміністративного суду із апеляційною скаргою, в якій просить назване рішення суду скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.
На підтвердження доводів апеляційної скарги позивач вказала, що при проведенні відбору відповідач діяв не на підставі та не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Наказом №76 від 12.04.2016 року Національного агенства України з питань державної служби "Про порядок обрання громадських об'єднань до складу конкурсних комісій з відбору осіб на зайняття посад державної служби", який регулює процедуру проведення відповідного відбору. Крім того, зазначає, що фактично жодна із організацій, що приймала участь у відборі до конкурсної комісії не підтвердила свою діяльність у сфері державної служби та державного управління.
Перевіривши за наявними у справі матеріалами доводи, викладені у апеляційній скарзі, правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права і правової оцінки обставин у справі у межах, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), колегія суддів встановила таке.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що розпорядженням голови Овруцької РДА №124-К від 20.12.2016 р. "Про утворення комітету з відбору представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії" утворено комітет з відбору представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В» та затверджено його склад згідно з додатком (т.1,а.с.31).
На виконання обумовленого розпорядження Благодійна організація "Волонтер Полісся" подала відповідні документи про включення її представника - ОСОБА_4 до складу конкурсної комісії (т.1, а.с.147).
Згідно із п.6 Протоколу №1 від 12.01.2017 р. засідання Комітету з відбору представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В» (далі - Комітет), позивача не допущено до проведення відбору як таку, що не відповідає вимогам п.9 пп.4 Наказу Національного агентства України з питань державної служби №76 від 12.04.2016 р. "Про затвердження Порядку обрання представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії з відбору осіб на зайняття посад державної служби". Вказано на неналежне подання пакету документів.
Не погоджуючись із такими діями та рішеннями відповідачів, позивач звернулась до суду з даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивачу правомірно відмовлено у допуску до проведення обумовленого відбору на підставі п.п. 4 п.9 Наказу Національного агентства України з питань державної служби №76 від 12.04.2016 р. через відсутності у позивача досвіду роботи на керівних посадах в організаціях, установах і на підприємствах незалежно від організаційно-правової форми та форми власності не менше трьох років або володіння фаховими знаннями у сфері державної служби, державного управління або управління людськими ресурсами.
Колегія суддів з обумовленими висновками суду першої інстанції не погоджується з огляду на наступне.
Процедура обрання представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії з відбору осіб на зайняття посад державної служби категорій «Б» та «В» передбачена Порядком обрання представників громадських об'єднань до складу конкурсних комісій з відбору осіб на зайняття посад державної служби, затвердженого наказом Національного агентства України з питань державної служби №76 від 12.04.2016 р. (далі - Порядок).
Відповідно до п.2 Порядку рішення щодо залучення і кількість представників громадських об'єднань до складу Конкурсної комісії приймаються керівником державної служби в державному органі.
Обрання представників громадських об'єднань до складу Конкурсної комісії відбувається на конкурсній основі (п.3 Порядку).
Згідно із п.11 Порядку перевірку повноти та відповідності поданих громадськими об'єднаннями документів встановленим цим Порядком вимогам проводить Комітет не пізніше як за 5 календарних днів до дня проведення відбору представників громадських об'єднань до складу Конкурсної комісії.
Результати перевірки оформляються протоколом, який підписується у день проведення засідання присутніми на ньому членами Конкурсної комісії та передається керівнику державної служби в державному органі не пізніше наступного дня після проведення засідання.
На підставі протоколу державний орган на своєму офіційному веб - сайті оприлюднює перелік громадських об'єднань та їх кандидатів, які подали заяви, та перелік тих, що допускаються до участі у відборі представників громадських об'єднань до складу Конкурсної комісії.
Допущеними до участі у відборі представників громадських об'єднань до складу Конкурсної комісії вважаються ті громадські об'єднання та їх кандидати, що відповідають встановленим цим Порядком вимогам.
Пунктом 9 Порядку встановлені вимоги до кандидата:
1) наявність громадянства України;
2) наявність вищої освіти за освітнім ступенем магістра;
3) наявність загального стажу роботи не менше семи років;
4) наявність досвіду роботи на посадах державної служби та/або в органах місцевого самоврядування та/або досвіду роботи на керівних посадах в організаціях, установах і на підприємствах незалежно від організаційно-правової форми та форми власності не менше трьох років та/або володіння фаховими знаннями у сфері державної служби, державного управління (у тому числі у сфері, що пов'язана із діяльністю органу) або управління людськими ресурсами;
5) володіння державною мовою;
6) здатність представляти інтереси суспільства та забезпечувати політично неупереджену та професійну роботу Конкурсної комісії.
Як зазначалось, позивача не було допущено до відбору у зв'язку із відсутністю у неї досвіду роботи на посадах державної служби або в органах місцевого самоврядування або досвіду роботи на керівних посадах в організаціях, установах і на підприємствах незалежно від організаційно-правової форми та форми власності не менше трьох років або володіння фаховими знаннями у сфері державної служби, державного управління (у тому числі у сфері, що пов'язана із діяльністю органу) або управління людськими ресурсами, як це передбачено пп.4 п.9 Порядку.
Судом встановлено, що позивачем при поданні документів у автобіографії вказано, що з 1994 по 1996 роки вона працювала вчителем у Збранківській неповній середній школі, з 1997 по 2006 роки працювала керівником гуртків у Центрі дитячої та юнацької творчості, з 1999 року вона зареєстрована приватним підприємцем та здійснює підприємницьку діяльність по даний час (т.1,а.с.149). На підтвердження вказаного нею надано витяг із трудової книжки (т.1, а.с.153).
В ході судового розгляду позивачем було надано довідку Овруцького районного центру зайнятості №02-763 від 18.07.2017, з якої вбачається, що в період з 06.08.2004 по 27.11.2014 у ФОП ОСОБА_4 були зареєстровані наймані працівники (т.1, а.с.91).
З наведеного слідує, що у позивача є досвід роботи з управління людськими ресурсами.
Стосовно ж доводів відповідача та висновків суду першої інстанції, що зазначена довідка не може бути розцінена як доказ наявності у позивача "фахових знань" у сфері управління людськими ресурсами через те, що позивачем використовувалась не більше двох найманих працівників у періодах її роботи в якості підприємця, то колегія суддів зазначає, що вимогами пп.4 п.9 Порядку не встановлено вимог з приводу наявності "фахових знань" у сфері управління людськими ресурсами. Положеннями обумовленого пункту зазначено серед інших і таку вимогу, як - наявність "досвіду роботи" з управління людськими ресурсами. При цьому, положеннями названого Порядку не містять жодних обмежень стосовно кількості таких людських ресурсів відносно, яких повинен бути наявний досвід роботи з управління.
Відповідно до ст.38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Відмова у реалізації гарантованих Конституцією прав повинна базуватися на нормах законодавства та бути необхідною у "демократичному суспільстві" на що неодноразово зазначає Європейський суд у своїх рішеннях.
Натомість, судом встановлено, що названий Порядок не містить чіткого та передбачуваного переліку документів, які слід було подати або зазначити для підтвердження наявності досвіду роботи з управління людськими ресурсами. Не містить вказаний Порядок і положень з приводу того, що у випадку не подання або не зазначення якогось "чіткого документу" який підтверджує певні обставини щодо досвіду роботи до такої особи можуть бути застосовані негативні наслідки.
Відтак, національне законодавство з названого питання не є передбачуваним та не відповідає "якості закону", отож не відповідає принципу "юридичної визначеності". Принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права, про що зокрема вказував Європейський суд зокрема у справі "Волков проти України".
З огляду на зазначене, відповідач при винесенні обумовленого рішення про не допущення позивача до участі у відборі представників громадських об'єднань до складу Конкурсної комісії, повинен був врахувати зазначені обставини (щодо чіткої невизначеності та непередбачуваності стосовно переліку документів які слід було зазначити та/або подати особі для підтвердження обставин з приводу наявності у нього відповідного досвіду роботи) та за наявності у нього сумніву з приводу наявності у особи необхідного досвіду роботи цей сумнів повинен був перевірений. І лише на наявності встановлених комісією обставин, на підставі достеменних доказів та положень законодавства могло бути прийнято відповідне рішення.
За наведених обставин, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для задоволення позовної вимоги позивача про визнання протиправними дії Комітету з відбору представників громадських об'єднань до складу Конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В», який утворений розпорядженням №124-К від 30.12.2016 р. голови Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області, в частині недопущення ОСОБА_4 - представника благодійної організації "Волонтер Полісся" до участі у відборі представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В».
Як наслідок, порушеного права позивача на його участь у відборі представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії, розпорядження голови Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області від 03.02.2017 року №9-к "Про утворення конкурсної комісії районної державної адміністрації на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В» у новому складі" підлягає скасуванню, адже воно постановлено за обставин протиправної відмови позивачу у допуску до участі у відборі представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії.
Стосовно ж позовної вимоги позивача стосовно зобов'язання Комітету з відбору представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В» повторно провести конкурс із відбору представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В» , то колегія суддів зазначає, що суд не вправі перебирати на себе не притаманні йому функції та підміняти орган державної влади у прийнятті певних рішень, як то проведення чи не проведення конкурсу. Вказане питання належить до дискреційних повноважень названого суб'єкта. А відтак, суд вправі лише зобов'язати відповідача розглянути відповідне питання щодо необхідності проведення конкурсу із відбору представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В». За наведених обставин, названа вимога позивача належить до задоволення частково.
Водночас, колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги з приводу протиправності прийнятого судом рішення в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним рішення Комітету з відбору представників громадських об'єднань до складу Конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В» в частині допущення представників третіх осіб колегія суддів зазначає наступне.
Згідно із ч. 1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Частиною 1 ст.5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відтак, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права в зв'язку із прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.
Однак, порушення вимог Закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.
Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Протоколом №1 від 12.01.2017 Комітету з відбору представників громадських об'єднань до складу Конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В» підтверджується, зокрема, те, що на розгляд комітету надійшло дев'ять пакетів документів від інститутів громадянського суспільства на включення їх представників до складу конкурсної комісії. Для дотримання рівності вимог до усіх кандидатів було проведено поіменне голосування про допущення кандидатів до проведення відбору, в результаті якого було допущено 5 кандидатів та не допущено 4 кандидата. При цьому по кожному кандидату голосували 7 членів комітету (а.с.13-15).
Отже, комітетом розглядалась кожна кандидатура представника громадськості окремо на підставі поданого пакету документів, рішення приймалось шляхом голосування, і рішення про допущення кандидатів ніяким чином не впливає на рішення про недопущення інших кандидатів.
З огляду на вказане, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що рішення Комітету з відбору представників громадських об'єднань до складу Конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В» в частині допущення представників третіх осіб не порушує прав позивача, що є підставою для відмови в позові в цій частині.
Враховуючи вищевикладене, оскаржуване рішення суду першої інстанції не відповідає дійсним обставинам справи та нормам матеріального і процесуального права, а відтак апеляційна скарга підлягає до задоволення частково, а постанова суду підлягає скасуванню з прийняттям нової про часткове задоволення позову та присудженню на користь позивача судових витрат у вигляді сплати судового збору розмірі 3024 грн пропорційно до задоволених позовних вимог, відповідно до положень ст. 132 та 139 КАС України.
Керуючись ст.ст. 308, 310, 315 317, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково, постанову Житомирського окружного адміністративного суду від "23" жовтня 2017 р. скасувати, прийняти нову постанову, якою:
- визнати протиправними дії Комітету з відбору представників громадських об'єднань до складу Конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В», який утворений розпорядженням №124-К від 30.12.2016 р. голови Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області, в частині недопущення ОСОБА_4 - представника благодійної організації "Волонтер Полісся" до участі у відборі представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В»;
- скасувати розпорядження голови Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області від 03.02.2017 року №9-к "Про утворення конкурсної комісії районної державної адміністрації на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В» у новому складі";
- зобов'язати Комітет з відбору представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В» розглянути питання щодо повторного проведення конкурсу із відбору представників громадських об'єднань до складу конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії «Б» і «В».
У решті позовних вимог -відмовити.
Присудити за рахунок бюджетних асигнувань Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області на користь ОСОБА_4 (ІНН НОМЕР_1) судовий збір сплачений за подання позову та апеляційної скарги у розмірі 3024грн.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя С.М. Шевчук
судді: Є.М. Мацький
В.Б. Шидловський
Повне судове рішення складено "20" лютого 2018 р.