01 лютого 2018 рокуЛьвів№ 876/12173/17
Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Багрія В.М.,
суддів Рибачука А.І., Старунського Д.М.,
з участю секретаря судового засідання Болюк Н.В.,
представника позивача, вона ж третя особа ОСОБА_1,
третьої особи ОСОБА_2,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Ужгородської міської ради Закарпатської області на постанову Ужгородського міськрайонного суду від 20 жовтня 2017 року у справі № 308/10154/16-а (постанова ухвалена у м. Ужгороді судом у складі головуючого судді Бедьо В. І.) за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Хрещатик-2" до Ужгородської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: постійно діючий Третейський суд при асоціації суб'єктів підприємницької діяльності Закарпатської області "Перспектива", ТзОВ "Вітас", ТзОВ "Юридична фірма - МС", громадська організація "Закарпатська обласна організація захисту прав споживачів", фізичні особи ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_1, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_2, ОСОБА_17, ОСОБА_18, про визнання протиправним та скасування рішення,
У вересні 2016 року товариство з обмеженою відповідальністю "Хрещатик-2" звернулося до суду з позовом до Ужгородської міської ради Закарпатської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: постійно діючий Третейський суд при асоціації суб'єктів підприємницької діяльності Закарпатської області "Перспектива", ТзОВ "Вітас", ТзОВ "Юридична фірма - МС", громадська організація "Закарпатська обласна організація захисту прав споживачів", фізичні особи ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_1, ОСОБА_6., ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_2, ОСОБА_17, ОСОБА_18, про визнання протиправним та скасування рішення.
Позивач просив визнати протиправним та скасувати рішення Ужгородської міської ради ІІ сесії VII скликання від 21.04.2016 №206 «Про затвердження Положення про громадську раду при Ужгородській міській раді та визнання пунктів рішення такими, що втратили чинність».
Постановою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 20 жовтня 2017 року позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Ужгородської міської ради ІІ сесії VII скликання від 21.04.2016 за №206 «Про затвердження Положення про громадську раду при Ужгородській міській раді та визнання пунктів рішення такими, що втратили чинність».
Постанову суду першої інстанції оскаржила Ужгородська міська рада, яка в апеляційній скарзі просить її скасувати та прийняти нову постанову, якою позивачу в задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування апеляційних вимог посилається на те, що з матеріалів справи не видно, в чому саме виразилось порушення оскаржуваним рішенням відповідача прав та законних інтересів товариства з обмеженою відповідальністю "Хрещатик-2". Відсутність у позивача, який не є членом громадської ради, порушених прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваним рішенням, не породжує для останнього права на захист, тобто права на звернення до суду з адміністративним позовом. Посилання позивача на порушення його прав є безпідставними, оскільки зазначене рішення не стосуються безпосередньо його прав та законних інтересів.
Вислухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, третіх осіб, які просять апеляційну скаргу відхилити, а постанову суду першої інстанції залишити без змін, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, апеляційний суд приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу слід задовольнити з таких підстав.
Задовольняючи позовні вимоги позивача, суд першої інстанції прийшов до висновку, що відповідач 21.04.2016 прийняв нове положення, яке всупереч закону громадською радою не розроблялося, нею не ініціювалося, тобто в даному випадку суб'єктом владних повноважень Ужгородською міською радою порушено встановлений порядок прийняття нормативно-правових актів, що призвело до усунення громадськості від участі в розробленні нормативно-правових актів. Оскаржуване рішення відповідача порушує права та законні інтереси позивача та третіх осіб.
Апеляційний суд з таким висновком суду першої інстанції в повній мірі погодитися не може та, надаючи правову оцінку вказаним відносинам, враховує наступне.
У справі встановлено, що 21 квітня 2016 року Ужгородська міська рада ІІ сесії VII скликання прийняла рішення № 206 «Про затвердження Положення про громадську раду при Ужгородській міській раді та визнання пунктів рішення такими, що втратили чинність».
Зі змісту зазначеного рішення видно, що таким Ужгородською міською радою вирішено затвердити Положення про громадську раду при Ужгородській міській раді згідно з додатком 1.
Крім того, визнано такими, що втратили чинність пункти 1, 2, 3 рішення ХХІ сесії Ужгородської міської ради VІ скликання від 11 квітня 2014 року № 1267 «Про громадську раду Ужгородської міської ради та зміни до Регламенту міської ради VI скликання».
Рішенням сесії Ужгородської міської ради Закарпатської області № 1267 від 11 квітня 2014 року затверджено Положення про громадську раду Ужгородської міської ради, затверджено бланк громадської ради та затверджено склад ініціативної групи громадської ради Ужгородської міської ради (п.1,2,3 рішення).
Постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. N 996 затверджено Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації (далі Типове положення).
Відповідно до п.5 постанови КМ України від 3 листопада 2010 р. N 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» рекомендовано органам місцевого самоврядування під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими цією постановою Порядком і Типовим положенням.
Згідно з пунктом 2 Типового положення у своїй діяльності громадська рада керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також Положенням про громадську раду, розробленим на основі цього Типового положення.
Положення про громадську раду розробляється громадською радою та затверджується органом виконавчої влади, при якому її утворено.
Розроблення та затвердження змін до Положення про громадську раду здійснюється у тому ж порядку, що і розроблення та затвердження Положення про громадську раду.
Отже, як передбачено законом, Положення про громадську раду розробляється самою громадською радою, після чого затверджується органом виконавчої влади, а в даному випадку органом місцевого самоврядування, при якому її утворено, тобто Ужгородською міською радою.
З матеріалів справи видно, що Ужгородська міська рада, затверджуючи оскаржуваним рішенням від 21.04.2016 року нове Положення про громадську раду при Ужгородській міській раді, вийшла за межі наданих законом повноважень, не взявши до уваги, що текст положення не був розроблений громадською радою, що дає підстави для висновку про те, що оскаржуваний акт органу місцевого самоврядування не відповідає законодавству.
Однак, за змістом ч. 1 ст. 6 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача з позовом до суду) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Аналогічна норма закладена в ч.1 ст. 5 чинної на час розгляду справи в суді апеляційної інстанції редакції КАС України.
Водночас суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів.
Так, відповідно до ч. 2 ст. 171 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача з позовом до суду), а також ч.2 ст. 264 діючої на даний час редакції КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.
Позивач оскаржує рішення Ужгородської міської ради ІІ сесії VII скликання від 21.04.2016 №206 «Про затвердження Положення про громадську раду при Ужгородській міській раді та визнання пунктів рішення такими, що втратили чинність», яке його прав та інтересів не зачіпає.
Право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця суб'єктивного права лише в момент порушення чи оспорювання останнього.
Таким чином, відсутність у позивача прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваним рішенням, яке його безпосередньо не стосується, не породжує для останнього права на захист, тобто права на звернення до суду адміністративним позовом. Відсутність спірних правовідносин виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, яке підлягає судовому захисту.
Дана позиція узгоджується з позицією Верховного Суду України, викладеною в постанові від 24 лютого 2015 року у справі № 21-34а15.
У пункті 21 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року №2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» Вищий адміністративний суд України вказав, що судам слід мати на увазі, що за правилами ч. 2 статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи - суб'єкти правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто, особа (позивач) повинна довести факт застосування до неї оскаржуваного нормативно-правового акта або те, що вона є суб'єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цього акта.
Таким чином, право на захист виникає за умови доведення факту застосування до нього норм оскаржуваного акта, та/або того, що позивач є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, тобто КАС України передбачав можливість оскарження нормативно-правового акта не лише під час безпосереднього його застосування, але й на майбутнє - щоб запобігти такому застосуванню.
Позивач не навів доказів того, та матеріалами справи не встановлено, які конкретно права чи законні інтереси його порушені оскаржуваним рішення міської ради.
Посилання позивача на порушення його прав є безпідставними, оскільки оскаржуване рішення безпосередньо його не стосується.
У зв'язку з викладеним, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що рішення Ужгородської міської ради від 21.04.2016 №206 «Про затвердження Положення про громадську раду при Ужгородській міській раді та визнання пунктів рішення такими, що втратили чинність» не стосується позивача безпосередньо та не порушує його прав та законних інтересів, тому підстав для задоволення позовних вимог ТзОВ «Хрещатик-2» не знаходить.
За наведених обставин, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, що відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нової постанови про відмову в задоволенні позову з наведених вище підстав.
Керуючись ч.3 ст. 243, ст. 308, ст. 310, ст. 315, ст. 317, ст. 321, ст. 325 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,
Апеляційну скаргу Ужгородської міської ради задовольнити.
Постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 20 жовтня 2017 року у справі № 308/10154/16-а скасувати та прийняти нову постанову, якою товариству з обмеженою відповідальністю "Хрещатик-2" в задоволенні позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя В. М. Багрій
судді А. І. Рибачук
Д. М. Старунський
Повний текст постанови виготовлений 02.02.2018.