Справа № 182/2428/16-а
Провадження № 2-а/0182/27/2018
Іменем України
18.01.2018 року м. Нікополь
Нікопольський міськрайонний суд Дніпропетровської області у складі:
головуючого судді - Тихомирова І.В.
секретаря - Рахуба О.Г.
представника позивача - ОСОБА_1
представників третіх осіб - ОСОБА_2, ОСОБА_3
розглянувши за правилами загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні в залі суду м. Нікополя адміністративний позов Нікопольської міської ради до Приміської сільської ради Нікопольського району, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Нікопольська районна рада, Нікопольська районна державна адміністрація про скасування рішення, -
Встановив:
Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Приміської (Менжинської) сільської ради Нікопольського району Дніпропетровської області про скасування рішення.
Свої вимоги мотивують тим, що 05 квітня 2016 року Приміською (Менжинською) сільською радою Нікопольського району Дніпропетровської області було прийнято рішення № 66-8/VII «Про скасування рішення Менжинської сільської ради від 14 травня 2013 року № 331-30/VI «Про погодження проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополь».
Однак Нікопольська міська рада не погоджується із зазначеним рішенням, у зв'язку з тим, що воно було прийняте без належних на це підстав та повноважень, оскільки до повноважень сільської ради не належить скасування прийняти нею ж рішень.
В обґрунтування своїх вимог посилаютьсь на рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, в якому зазначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтереси, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Крім того, не нормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Таким чином, вважають рішення Приміської (Менжинської) сільської ради Нікопольського району Дніпропетровської області від 14 травня 2013 року № 331-30/VI «Про погодження проекту внесення змін до Генерального плану м. Нікополь» не підлягає скасуванню, оскільки є актом одноразового застосування. До того ж, вже настав правовий насідок, зокрема 31 січня 2014 року Нікопольською міською радою затверджено містобудівну документацію «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області».
Так, містобудівна документація «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області», була розроблена на підставі рішення Нікопольської міської ради від 29 квітня 2011 року № 52-7/VI «Про внесення змін до генерального плану м. Нікополя» та завдання на проектування.
Проект внесення змін до генерального плану м. Нікополя та проектні межі міста було погоджено з суміжними територіальними громадами Нікопольського району (Менжинськими та Придніпровською сільськими радами), які прийняли відповідні рішення про погодження зазначеного проекту після проведення громадських слухань .
До того ж, відповідно до «Проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополя Дніпропетровської області» була розроблена містобудівна документація «План зонування території м. Нікополь» затверджена рішенням Нікопольської міської ради від 30 січня 2015 року № 14-57/VI, а також містобудівна документація «м. Нікополь. План червоних ліній магістральних вулиць загальноміського значення регульованого руху», затверджена рішенням Нікопольської міської ради від 27 березня 2015 року № 49-60/ VI.
Враховуючи наведені обставини, позивач просить суд задовольнити їх позов та скасувати рішення Приміської (Менжинської) сільської ради Нікопольського району Дніпропетровської області від 05 квітня 2016 року № 66-8/VII «Про скасування рішення Менжинської сільської ради від 14 травня 2013 року № 331-30/VI «Про погодження проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополь».
Приміська сільська рада позовні вимоги Нікопольської міської ради не визнали та в своїх запереченнях від 04 травня 2017 року зазначили, що підставою для прийняття рішення "Про скасування рішення Менжинської сільської ради від 14 травня 2013 року № 331-30/ VI "Про погодження проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополь" було те що, рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад, проте Приміська (Менжинська) сільська рада не зверталась з поданням про зміну меж села до Нікопольської районної ради.
Проектом внесення змін до генерального плану м. Нікополь передбачено не тільки зміну межі с. Менжинське, а й зміну межі в сторону збільшення земель м. Нікополя за рахунок земель Менжинської сільської ради, але за межами населених пунктів. Це призводе до зміни межі району. Крім того сільська рада не може розпоряджатися землями за межами населених пунктів.
ОСОБА_4 України "Про землеустрій" передбачає, що для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних утворень розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних утворень. Однак вказана документація виготовлена не була.
До того ж, спірним рішенням не враховано те, що в площу земель за рахунок якої планується збільшення площі м. Нікополя входять земельні ділянки приватної власності надані громадянам для ведення особистого селянського господарства та для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Таким чином рішення сільської ради від 14 травня 2013 року 331-30/ VI "Про погодження проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополь" було прийнято з порушенням норм чинно законодавства.
Сільська рада при прийнятті рішення "Про скасування рішення Менжинської сільської ради від 14 травня 2013 року "№ 331-30/ VI "Про погодження проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополь" керувалась рішення Конституційного суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 року, яким визначено, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
Враховуючи наведені обставини Приміська (Менжинська) сільська рада просили суд відмовити Нікопольській міській раді в задоволенні позову. (а.с. 61-62)
Третя особа Нікопольська районна рада в своїх запереченнях від 08 вересня 2017 року зазначили, що при прийнятті рішення Приміської (Менжинської) сільської ради від 14 травня 2013 року № 331-30/VI "Про погодження проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополь" депутатами Приміської (Менжинської) сільської ради було перевищено повноваження щодо розпорядження землями державної власності в межах, визначених законодавством. Вважають, що включення земель державної власності в проект генерального плану міста Нікополя видається як порушення норми законодавства щодо власника земель.
ОСОБА_4 зазначають, що не було в повній мірі враховані інтереси жителів територіальної громади Приміської (Менжинської) сільської ради., не були проведені громадські слухання щодо узгодження генерального плану. Жителі зазначених громад не були належним чином повідомлені про те, що планується збільшення території міста Нікополя за рахунок земель Приміської (Менжинської) сільської ради, оскільки проектом внесення змін до генерального плану міста Нікополь передбачалося збільшення території міста на 568,0 га за рахунок земель суміжних Приміської (Менжинської) (126,8 га) та Придніпровської сільських рад (441,2 га).
В той же час, повідомлення про проведення громадського обговорення про початок, строки та процедуру розгляду проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополя, а також про місце де можна ознайомитись з матеріалами генплану, були розміщені на сайті Нікопольської міської ради та в газеті "Нікопольська правда", яка взагалі не розповсюджується на території Нікопольського району.
Дані обставини суттєво вплинули на можливість реалізації прав жителів Приміської (Менжинської) сільської ради надати свої звернення та пропозиції, захистити своє право на отримання у власність земельних ділянок.
Тому, на думку Нікопольської районної ради скасування рішення Приміської (Менжинської) № 331-30/VI від 14 травня 2013 року "Про погодження проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополь" відновило порушені права громадян та не вплинуло на права Нікопольської міської ради.
У зв'язку з цим, просили суд відмовити в задоволенні адміністративного позову Нікопольської міської ради. (а.с. 77-78)
Третя особа Нікопольська районна державна адміністрація в своєму відзиві на адміністративний позов від 26 жовтня 2017 року та доповненнях до відзиву від 27 жовтня 2017 року зазначили, що доводи позивача про те, що до повноважень сільської ради не належить скасування прийнятих нею рішень є необґрунтованими, оскільки Конституційним судом України визнано право органу місцевого самоврядування скасовувати свої попередні рішення.
На думку Нікопольської районної державної адміністрації, оскаржуване рішення Менжинської (Приміської сільської) ради є нормативним документом, який впливає на права та інтереси певного кола осіб, а тому було скасовано відповідачем правомірно.
Нікопольська районна державна адміністрація підтримала позицію викладену в заперечення Приміської (Менжинської) сільської ради та Нікопольської районної ради.
Крім того зазначають, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Однак Нікопольська міська рада не зазначає, яким чином при розроблені внесення змін до генерального плану міста були враховані приватні інтереси, а саме інтереси власників та землекористувачів чиї земельні ділянки передбачені до включення в межі міста та на яких запланована забудова.
ОСОБА_4 Приміська (Менжинська) сільська рада не отримувала від Нікопольської міської ради інформацію щодо використання територій; плані будівництва на вказаній території виробництв; інформацію щодо власників та землекористувачів земельних ділянок, які заплановано до включення до меж міста та на яких здійснюватиметься забудова.
Таким чином, при прийнятті рішення Приміська (Менжинська) сільська рада не врахувала приватні інтереси громадян та не визначила власників земель та землекористувачів.
Тому на думку Нікопольської районної державної адміністрації рішення Приміської (Менжинської) сільської ради від 05 квітня 2016 року "про скасування рішення Менжинської сільської ради від 14 травня 2013 року № 331-30/VI" відповідає нормам чинного законодавства та прийнято в його межах та з урахуванням екологічних, економічних та приватних інтересів.
З урахуванням викладених обставин, просили суд відмовити Нікопольській міській раді в задоволенні позову. (а.с. 86-90, 107-108)
Нікопольська міська рада не погодилась із запереченнями Нікопольської районної державної адміністрації та в своїх поясненнях від 26 жовтня 2017 року, 12 грудня 2017 року та 18 грудня 2017 року зазначили, що 15 листопада 2012 року Нікопольською міською радою в засобах масової інформації, зокрема в газеті "Нікопольська правда" було розміщено офіційне повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації "Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополя", про що також були повідомлені Нікопольська райдержадміністрації та Нікопольська районна рада.
25 грудня 2012 року відбулося спільне засідання керівників Нікопольського району та міста Нікополя з питань визначення та погодження території міста та району в "Проекті внесення змін до генерального плану м. Нікополя".
Тому процес погодження меж відповідно до проекту відбувався відкрито, прозоро, з урахуванням зустрічей та нарад, що виключає посилання відповідача та Нікопольської районної ради щодо відсутності належного узгодження проекту з суміжною територіальною громадою.
ОСОБА_4 зазначають, що деякі доводи представника Нікопольської райдержадміністрації не стосуються предмету спору, а наголошує лише на певні порушення, на його погляд, щодо вказаного порядку внесення змін до генерального плану міста.
До того ж, Нікопольською міською радою, у тому числі враховуючи рішення відповідача від 14 травня 2013 року № 331-30/VI, було прийнято рішення, вчинені дії, які мають правові наслідки, що в свою чергу виключає можливість скасування Приміською (Менжинською) сільською радою свого ж рішення.
Отже Нікопольська міська рада вважає, що відповідач не може скасувати своє попереднє рішення від 14 травня 2013 року № 331-30/VI, оскільки в результаті прийняття цього рішення виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (розроблено, затверджено містобудівну документацію та з урахуванням погодження меж, план зонування, план червоних ліній, тощо).
Враховуючи вищевикладене просили суд задовольнити їх позовні вимоги в повному обсязі. (а.с. 114, 133-134, 196-197
Суд вислухавши думку сторін, вивчивши матеріали справи, приходить до наступного.
В рішенні Конституційного суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначено: «В аспекті конституційного подання положення частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (з наступними змінами) стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».
В ч. 1 ст. 144 Конституції України зазначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. На основі цього положення Конституції України в ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
ОСОБА_4 висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними ним у рішеннях від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001, від 23 червня 1997 року № 2-зп.
В роз'ясненні Президії Вищого арбітражного суду України від 26.01.2000 року № 02-5/35 «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів» зазначено, що акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.
Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні.
Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані.
Відповідно до пункту 6 частини 7 статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк, узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах.
Рішення Менжинської сільської ради від 14.05.2013 року № 331-30/VI «Про погодження «Проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополь» є нормативно-правовим актом, оскільки фактично визначає територіальні межі та відповідно зачіпає інтереси усієї територіальної громади, має тривалу дію та не є актом одноразового застосування.
Виконавчим комітетом Нікопольської міської ради до Менжинської сільської ради було направлено звернення від 20.03.2013 року № 10/13/0218-1291 щодо погодження на рівні сільської ради Проекту внесення змін до генерального плану міста Нікополя.
Як вбачається з листа, міська рада зазначає про необхідність збільшення території для розвитку міста в майбутньому та повідомляє лише про зміни меж міста за рахунок земель Менжинської сільської ради.
До листа додана схема з новими та існуючими межами міста.
Суд погоджується з думкою представника відповідача, третіх осіб, що в рішенні Менжинської сільської ради від 14.05.2013 року № 331-30/VI «Про погодження «Проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополь» відсутній факт породження певних суб'єктивних правовідносин, оскільки Верховною радою України рішення про встановлення і зміну меж міста Нікополя не приймалось у відповідності до ст. 174 Земельного Кодексу України, тому скасування органом місцевого самоврядування свого попереднього рішення нормативного характеру, на думку суду, не суперечить положенням діючого законодавства, що регулюють спірні правовідносини, відтак, скасування Менжинською сільською радою рішення від 14.05.2013 року № 331-30/VI «Про погодження «Проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополь» відбулось у законний спосіб в межах повноважень відповідача.
Крім того, слід зазначити, що у відповідності до частини 2 статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
В ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зазначено, що містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
Відповідно до статті 152 Земельного кодексу України, держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту прав власності на землю . Власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.
Частиною 1 статті 154 Земельного кодексу України - органи місцевого самоврядування не мають право встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов'язки чи обмеження.
Менжинська сільська рада при прийнятті рішення від 14.05.2013 року № 331-30/VI «Про погодження «Проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополь» не володіла інформацією щодо регулювання питань планування територій у приміських зонах. Інформацією щодо прогнозування розвитку цих територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.
Крім того, для отримання відповідного погодження було необхідним надати схему планування території, а саме приміської зони (або детальний план території приміської зони) із зазначенням радіусу приміської зони, меж приміської зони, з інформацією щодо:
розміщення на її території типів землекористування різних об'єктів будівництва, безпосередньо пов'язаних з містом (об'єкти місто утворювального значення включно), відповідно до перспективного розвитку міста і поселень приміської зони;
формування розселення у приміській зоні її жителів і котеджного та садового землекористування частини населення міста;
створення зеленого поясу (зеленої зони) навколо міст, який має оздоровче значення, з урахуванням його основних обмежувальних функцій як частини всієї системи зелених насаджень міста та його приміської зони;
організація позаміських зон короткочасного та тривалого масового відпочинку населення міста та приміської зони;
формування системи міжселищних центрів культурно-побутового обслуговування населення, в якій місто - це головний центр зосередження різних установ та закладів;
раціональне використання сільськогосподарських земель приміської зони з урахуванням перспектив розвитку всіх розташованих в її межах населених місць і задоволенням їхніх потреб у сільськогосподарській продукції.
Використання земель приміської зони регулюється земельним і містобудівним законодавством. Проект формування землекористування приміської зони міста розв'язує питання планування, забудови, благоустрою та впорядкування землекористування на проектний період і на першу чергу. Його розробленню передує схема землеустрою приміської зони.
Враховуючи вище зазначене, приймаючи до уваги порушення норм чинного законодавства при розробленні Проекту внесення змін до генерального плану міста Нікополя - відсутність екологічного висновку; ненадання інформації Нікопольської міською радою питання планування території (її забудови) у приміських зонах; не врахування приватних інтересів під час розроблення проекту внесення змін до генерального плану та прийняття рішення сільською радою про погодження проекту внесення змін до генерального плану міста; ненадання інформації Нікопольською міською радою щодо розміщення на територіях, які приєднуються до міста, підприємств з екологічним впливом на територію; відсутність інформації щодо власників та користувачів земельних ділянок, що включаються у межі міста, суд приходить до висновку про правомірність скасування Приміською (Менжинською) сільською радою раніше прийнятого рішення від 14.05.2013 року № 331-30/VI «Про погодження «Проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополь».
На підставі викладеного, керуючись ст. ст. 152, 154, 174 Земельного Кодексу України, ст. ст. 25, 59 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. ст. 16, 17 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», ст. ст. 5, 6, 8, 9, 10-11, 19, 241-246 КАС України.
Вирішив:
В задоволені позовних вимог Нікопольській міській раді - відмовити.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду.
Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Згідно підпункту 15.5 Перехідних положень КАС України, в редакції Закону України № 2147-VIII від 03.10.2017 року, який набув чинності 15 грудня 2017 року, до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. У разі порушення порядку подання апеляційної чи касаційної скарги відповідний суд повертає таку скаргу без розгляду.
Суддя: ОСОБА_5