(49083, м. Дніпро, пр. Слобожанський, 29)
"10" січня 2018 р. справа № 310/5082/16-а
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Панченко О.М. (доповідач),
суддів: Іванова С.М., Чередниченка В.Є.,
при секретарі судового засідання Яковенко О.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Виконавчого комітету Бердянської міської ради
на постанову Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 27 вересня 2017 року (суддя Черткова Н.І., м. Бердянськ)
у справі №310/5082/16-а
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю виробничо-торгівельної фірми "Алекс і К"
до Виконавчого комітету Бердянської міської ради, міського голови м.Бердянська ОСОБА_1,
треті особи - Комунальне підприємство з технічної інвентаризації Бердянської міської ради, Бердянський відділ поліції ГУНП в Запорізькій області,
про визнання протиправними та скасування розпоряджень, рішення, -
встановив:
У липні 2016 року позивач звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:
- визнати протиправними та скасувати розпорядження міського голови міста Бердянська ОСОБА_1 №194-р від 20 травня 2016 року "Про створення робочої комісії" та похідне від нього розпорядження міського голови № 201-р "Про внесення змін до розпорядження міського голови від 20.05.2016 № 194-р";
- визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Бердянської міської ради "Про скасування дозволу на розміщення рекламного засобу до закінчення строку його дії" № 252 від 12 липня 2016 року про скасування до закінчення строку дії дозволу №17/10, виданого позивачу на підставі рішення Виконавчого комітету Бердянської міської ради від 18.05.2010 року № 278, на розміщення рекламно-навігаціної стели на розділовій смузі по Мелітопольському шосе, в районі перехрестя з вул. Волонтерів.
Постановою Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 27 вересня 2017 року позов задоволено частково, а саме визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Бердянської міської ради №252 від 12 липня 2016 року "Про скасування дозволу на розміщення рекламного засобу до закінчення строку його дії".
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з постановою суду першої інстанції, відповідач - Виконавчий комітет Бердянської міської ради (далі - відповідач-1) оскаржив її в апеляційному порядку.
В апеляційній скарзі заявник посилається на неправильне застосування норм матеріального права. Зазначає, що повноваження виконкому на скасування дозволу до закінчення строку його дії в разі невідповідності конструкції та розміщення встановленого рекламного засобу прямо передбачене пунктом 9.1.3 Порядку розміщення об'єктів зовнішньої реклами в м. Бердянськ у новій редакції, затвердженого рішенням Бердянської міської ради № 10 від 30.07.2015 р.
Позивачем не ставиться під сумнів законність Порядку розміщення об'єктів зовнішньої реклами в м. Бердянськ у новій редакції. Порядок розміщення об'єктів зовнішньої реклами в м. Бердянськ у новій редакції є чинним, судом не скасований. Цей порядок є регуляторним актом.
Відповідно до ст. 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти ради, виконавчого комітету міської ради є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території, в тому числі підприємствами. Отже, рішення Бердянської міської ради від 30.07.2015 р. № 10 має виконуватися на всій території міста Бердянська.
Лист Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва від 20.01.2015 р., доданий до заперечень та не взятий до уваги судом, підтверджує відсутність зауважень уповноваженого органу в сфері регуляторної діяльності до Бердянської міської ради в частині підстав для дострокового скасування дозволу.
Відповідно до ч. 1 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури і переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру, що законами України віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України "Про рекламу" розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами міських рад в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Таким чином, повноваження міської ради встановлювати правила видачі та скасування дозволів прямо передбачені законами, в тому числі про дозвільну систему.
Отже, чинність регуляторного акта, прийнятого відповідно та на виконання законів, який прямо передбачає повноваження виконкому скасовувати дозвіл на розміщення зовнішньої реклами, спростовує висновки суду про відсутність повноважень на прийняття оскаржуваного рішення.
Практика прийняття аналогічних за змістом рішень виконкомом є поширеною, а її законність підтверджується тим, що скасування дозволів відбувалося на підставі подання прокурора.
Таким чином, суд неправильно застосував ч. 7 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", безпідставно та необґрунтовано не застосував вимоги рішення Бердянської міської ради № 10 від 30.07.2015 р.
Суд правильно посилається на рішення Конституційного Суду України про те, що органи місцевого самоврядування не вправі скасовувати свої акти одноразового застосування, які стосуються суб'єктивних прав певних осіб і вичерпують свою дію виконанням. Однак, оскаржуваним рішенням відповідача-1 не скасовувалося попереднє рішення від 18.05.2010 р. № 278 про надання дозволу позивачу.
Оскаржуваним рішенням органу місцевого самоврядування було достроково скасовано лише дозвіл, який не є актом органу місцевого самоврядування в розумінні ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а є документом дозвільного характеру.
Таким чином, суд помилково ототожнив документ дозвільного характеру з актом органу місцевого самоврядування.
Суд правильно встановив ту обставину, що на підставі акта робочої комісії від 26.05.2016 р. було встановлено, що фактично конструкція та розташування рекламного засобу справді не відповідають зазначеним у дозволі. Проти зазначеної обставини не заперечував і сам позивач.
Суд прийняв до уваги, що зазначена підстава для скасування дозволу до закінчення строку його дії прямо передбачена пунктом 9.1.3. Порядку розміщення об'єктів зовнішньої реклами в м. Бердянськ у новій редакції і не обумовлена жодними попередніми заходами (попередженнями, приписами, протоколами про адміністративні правопорушення тощо). Ця обставина згодом додатково була підтверджена актом перевірки дотримання охоронної зони від 21.09.2017 р., складеним комісією за участі посадових осіб ПАТ "Запоріжжяобленерго" і доданим до заперечень. Позивач не вжив жодних заходів, щоб навести свої виміри та спростувати відомості, зафіксовані в актах.
Враховуючи наявність законних підстав (ч. 1 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", ч. 1 ст. 16 Закону України "Про рекламу", рішення Бердянської міської ради № 10 від 30.07.2015 р.), а також правильно встановлений судом факт невідповідності фактичних конструкції та місця розташування рекламного засобу, відповідач-1 мав підстави для втручання у мирне володіння майном позивача.
Для з'ясування пропорційності втручання у мирне володіння майном та наявності суспільного інтересу в такому втручанні суду необхідно було оцінити наслідки порушення позивачем Порядку розміщення об'єктів зовнішньої реклами в м. Бердянськ у новій редакції, затвердженого рішенням Бердянської міської ради № 10 від 30.07.2015 р. Пунктом 2 зазначеного рішення рекламодавців зобов'язано здійснити установку та монтаж рекламних засобів згідно з затвердженим зразком з необхідними додатками. Пунктом 3 рішення передбачено, що тимчасове місце розташування рекламних конструкцій додатково підлягає затвердженню за умови виконання вказаних зобов'язань у термін 1 (один) місяць з дати прийняття цього рішення.
Як вбачається зі встановлених судом обставин, позивач не виконав пункт 2 рішення, у зв'язку з чим місце розташування рекламного засобу не було затверджене, а дозвіл втратив чинність. Більш того, дозвіл видавався строком до 18.05.2015 р.
Відповідно до пункту 6.3 Порядку розміщення об'єктів зовнішньої реклами в м. Бердянськ в редакції 2007 року, яка діяла до 30.07.2015 р., для продовження строку дії дозволу подається заява не пізніше, ніж за 1 місяць до закінчення такого строку. Отже, позивач повинен був звернутися з відповідною заявою не пізніше 18.04.2015 р. Разом з цим, позивач із такою заявою звернувся тільки 04.06.2015 р., тобто вже після закінчення строку дії дозволу.
Пропуск строку свідчить про втрату чинності дозволом і зумовлює необхідність проходження всіх дозвільних процедур спочатку, в тому числі отримання погоджень, розроблення проекту рекламної конструкції тощо, оскільки ані норми діючого законодавства в сфері розміщення реклами, ані Порядок розміщення об'єктів зовнішньої реклами в м. Бердянськ в новій редакції не передбачають автоматичного поновлення (подовження) дії дозволу. Однак позивач цього також не зробив.
Просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нову - про відмову в задоволенні позову.
Бердянський відділ поліції ГУНП в Запорізькій області надіслав суду заяву про розгляд справи без участі його представника.
Позивач надіслав суду письмові заперечення, в яких просив апеляційну скаргу відповідача-1 залишити без задоволення.
В судовому засіданні в режимі відеоконференції представники відповідачів апеляційну скаргу підтримали.
Представники позивача проти задоволення апеляційної скарги Виконавчого комітету Бердянської міської ради заперечували.
Представники інших учасників процесу, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, у судове засідання не з'явилися, що не перешкоджає розгляду справи.
Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та знайшло своє підтвердження під час розгляду апеляційної скарги, що пунктом 1 рішення Виконавчого комітету Бердянської міської ради № 252 від 12 липня 2016 року "Про скасування дозволу на розміщення рекламного засобу до закінчення строку його дії" скасовано до закінчення строку дії дозвіл №17/10, виданий ТОВ "Алекс і К" (Бердянський р-н, с.Азовське, вул.Космічна, буд.80, код ЄДРПОУ 32578611) на підставі рішення виконавчого комітету Бердянської міської ради від 18.05.2010 №278, на розміщення рекламно-навігаційної стели на розділовій смузі по Мелітопольському шосе, в районі перехрестя з вул. Волонтерів. Дію договору на тимчасове користування місцем під зазначеним рекламним засобом припинено.
Рішення Виконавчого комітету Бердянської міської ради № 252 від 12 липня 2016 року "Про скасування дозволу на розміщення рекламного засобу до закінчення строку його дії" мотивовано посиланням на ст. 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про рекламу", постанову Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 "Про затвердження типових правил розміщення зовнішньої реклами", ст. 25 Статуту територіальної громади міста Бердянська, п. 9.1.3 Порядку розміщення об'єктів зовнішньої реклами в місті Бердянськ у новій редакції, затвердженого рішенням шістдесят першої сесії міської ради VI скликання від 30.07.2015 року №10, акт огляду місця розташування рекламно-навігаційної стели від 26.05.2016 року.
Судом встановлено, що розгляд питання щодо скасування до закінчення строку дії дозволу №17/10 відбувся у зв'язку з депутатським зверненням депутата Бердянської міської ради ОСОБА_3 за вих. № 20/05-2016 від 17 травня 2016 р. (вх. №272д), що підтверджується листом заступника міського голови ОСОБА_4 "Про розгляд листів від 05.07.2016 вих. 05/07/16-3 та від 06.07.2016 вих.№282".
У зверненні депутат просив вжити заходів щодо рекламного об'єкту позивача, розміщеного на розмежувальній смузі по Мелітопольському шосе на перехресті з вул. Волонтерів, який, на його думку, створює загрозу для руху автомобілів, а саме обмежує обзорність та може викликати аварійну ситуацію.
20 травня 2016 року розпорядженням міського голови № 194-р створено робочу комісію. Створеній комісії у строк до 25.05.2016 року було доручено провести обстеження місця розташування рекламно-навігаційної стели з внутрішнім освітленням 8,00х3,00 м. за адресою: м. Бердянськ, Мелітопольське шосе, в районі вул. Волонтерів (розділова смуга) та за результатом проведеного обстеження скласти відповідний акт.
Розпорядженням міського голови № 201-р "Про внесення змін до розпорядження міського голови від 20.05.2016 №194-р" внесено зміни до розпорядження міського голови від 20.05.2016 №194-р "Про створення робочої комісії", а саме: у пункті 2 вказаного розпорядження замість слів "провести обстеження місця розташування рекламно-навігаційної стели" читати "провести огляд місця розташування рекламно-навігаційної стели" та введено до складу робочої комісії, затвердженої розпорядженням міського голови, представника Бердянського ГУ Національної поліції в Запорізькій області.
В подальшому на підставі розпоряджень міського голови робоча комісія провела огляд та проміри рекламно-навігаційної стели. За результатами огляду було складено акт від 26.05.2016 року, в якому зазначено, що відповідно до п.13.12 "Порядку розміщення об'єктів зовнішньої реклами м.Бердянськ у новій редакції", затвердженого рішенням шістдесят першої сесії VI скликання від 30.07.2015 №10, визначено, що у місцях, де проїжджа частина вулиці межує з цоколями будівель або огорожами, об'єкти зовнішньої реклами можуть розміщуватися в одну з фасадами будівель або огорожами лінію. Розміщення рекламоносіїв дозволяється за межами тротуарів або узбіч на відстані не менше 2 метрів від них, але не ближче ніж 5 метрів від краю проїжджої частини вулиць і доріг. Згідно промірів відстань рекламно-навігаційної стели від краю проїжджої частини дороги складає 2,54 м. та 2,6 м., що не відповідає Порядку розміщення об'єктів зовнішньої реклами в м. Бердянськ у новій редакції.
Суд першої інстанції дійшов висновку про визнання протиправним та скасування рішення відповідача-1 №252 від 12 липня 2016 року, оскільки:
- у рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання, тому спірний дозвіл вже не міг бути скасованим в позасудовому порядку;
- відповідно до абзацу 6 частини 1 статті 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру;
- така підстава як невідповідність місця розташування об'єкта зовнішньої реклами узгодженому, в розумінні пункту 7 статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", не є підставою для анулювання дозволу;
- Закон України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" взагалі не передбачає можливість скасування дозволу, а вказує лише на можливість його анулювання. Отже, при винесенні спірного рішення Виконавчий комітет Бердянської міської ради діяв всупереч вимогам Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" та рішенню Конституційного Суду України Справа № 1-9/2009 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, що чітко вказують лише на судовий порядок вирішення спору про дострокове анулювання дозволу та на відсутність можливості скасування дозволу у позасудовому порядку;
- приймаючи рішення щодо дострокового скасування дозволу, відповідач-1, як суб'єкт владних повноважень, фактично здійснив втручання у право позивача на мирне володіння належним йому майном.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог позивача з наступних підстав.
Як зазначено вище, дозвіл №17/10 на розміщення зовнішньої реклами, виданий позивачу 18.05.2010 р., скасовано відповідачем-1 відповідно п. 9.1.3 Порядку розміщення об'єктів зовнішньої реклами в місті Бердянськ у новій редакції, затвердженого рішенням шістдесят першої сесії міської ради VI скликання від 30.07.2015 року №10, на підставі обставин, встановлених в акті огляду місця розташування рекламно-навігаційної стели від 26.05.2016 року.
Відповідно до 9.1.3 Порядку розміщення об'єктів зовнішньої реклами в м. Бердянськ у новій редакції, затвердженого рішенням шістдесят першої сесії Бердянської міської ради VI скликання від 30 липня 2015 № 10, дозвіл скасовується та конструкція демонтується до закінчення строку дії розміщення рекламного засобу на підставі рішення Виконавчого комітету Бердянської міської ради у разі невідповідності конструкції та розміщення встановленого рекламного засобу згідно з узгодженим. Аналогічне положення було передбачено п.7.1.5 Порядку розміщення об'єктів зовнішньої реклами в м. Бердянськ, затвердженого рішенням тридцять першої сесії міської ради V скликання від 01 листопада 2007 р. № 12, що діяв на час видачі позивачу дозволу №17/10 на розміщення зовнішньої реклами (18.05.2010 р.). Відповідно до зазначеного пункту дозвіл скасовується та конструкція демонтується до закінчення строку дії розміщення рекламного засобу на підставі рішення виконавчого комітету у разі невідповідності конструкції встановленого рекламного засобу згідно з узгодженим.
Зі змісту дозволу №17/10 на розміщення зовнішньої реклами, виданого позивачу 18.05.2010 р., вбачається, що конструкцію рекламного засобу позивачем було погоджено, про що свідчить, зокрема підпис начальника архітектури та містобудування, головного архітектора міста в погоджувальній частині дозволу. Також зі змісту дозволу №17/10 вбачається, що його дію було продовжено з 14.07.2015 року по 14.07.2020 року на підставі рішення відповідача-1 від 14.07.2015 року № 254, тобто до прийняття Порядку розміщення об'єктів зовнішньої реклами в місті Бердянськ у новій редакції, затвердженого рішенням шістдесят першої сесії міської ради VI скликання від 30.07.2015 року №10.
В акті огляду місця розташування рекламно-навігаційної стели від 26.05.2016 року комісією не було встановлено невідповідність конструкції рекламного засобу позивача погодженому.
Щодо посилання відповідача на порушення позивачем вимог Порядку розміщення об'єктів зовнішньої реклами в місті Бердянськ у новій редакції, затвердженого рішенням шістдесят першої сесії міської ради VI скликання від 30.07.2015 року №10, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини 1 статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи. В рішенні від 9 лютого 1999 року N 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Отже, до закінчення строку дії дозволу №17/10 на розміщення зовнішньої реклами, виданого позивачу 18.05.2010 р., вимоги Порядку розміщення об'єктів зовнішньої реклами в місті Бердянськ у новій редакції, затвердженого рішенням шістдесят першої сесії міської ради VI скликання від 30.07.2015 року №10, на зазначений рекламний об'єкт позивача не поширюються.
Крім того, відповідно до п. 1.3 зазначеного порядку дозволи на розміщення зовнішньої реклами, надані до набрання чинності даного Порядку розміщення об'єктів зовнішньої реклами в м. Бердянськ, є дійсними до закінчення строку їх дії.
Посилання відповідача-1 на втрату чинності дозволом №17/10 на розміщення зовнішньої реклами колегія суддів не приймає до уваги, оскільки це спростовується відомостями, зазначеними в самому дозволі, та рішеннями відповідача-1 від №252 від 12 липня 2016 року та від 14.07.2015 року № 254.
Доводи, зазначені в апеляційній скарзі, стосовно інших порушень, що не були відображені в мотивувальній частині рішення №252 від 12 липня 2016 року та акта огляду місця розташування рекламно-навігаційної стели від 26.05.2016 року, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки вони не були підставою для прийняття рішення №252 від 12 липня 2016 року.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1 та ч. 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що рішення відповідача-1 № 252 від 12 липня 2016 року є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки позовні вимоги позивача в цій частині є обґрунтованими та відповідач-1 не довів суду правомірність свого рішення.
За таких обставин, колегія суддів доходить висновку, що суд першої інстанції об'єктивно, повно, всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, та ухвалив судове рішення без порушення норм матеріального і процесуального права; доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду - без змін.
Керуючись статтями 241-245, 250, 311, 315, 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд,-
постановив:
Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Бердянської міської ради залишити без задоволення.
Постанову Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 27 вересня 2017 року у справі №310/5082/16-а залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду шляхом подання касаційної скарги в порядку та строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.
Головуючий суддя: О.М. Панченко
Суддя: С.М. Іванов
Суддя: В.Є. Чередниченко