про залишення позовної заяви без руху
15 січня 2018 року справа № 823/62/18
м. Черкаси
Суддею Черкаського окружного адміністративного суду Трофімовою Л.В. перевірено матеріали адміністративного позову у справі № 823/62/18
за позовом ОСОБА_1
до Черкаської міської ради,
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання утриматись від вчинення певних дій та вчинити дії, прийнято ухвалу.
09.01.2018 ОСОБА_1, звернувшись до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Черкаської міської ради, просить:
- визнати протиправним та скасувати Рішення Черкаської міської ради від 12.12.2017 № 2-2820 «Про відмову в передачі земельної ділянки у власність по вул. Галини Буркацької, 101, громадянину ОСОБА_1 (вільна земельна ділянка)», як такого що суперечить Закону та порушує права і інтереси позивача;
- зобов'язати Черкаську міську раду її виконавчий орган, департаменти і їх управління, відділи, утриматися від вчинення протиправних дій, рішення при передачі у власність вільної земельної ділянки ОСОБА_1;
- забезпечити включення в порядок денний пленарного засідання сесії Черкаської міської ради проект Рішення Про передачу земельної ділянки у власність по вул. Галини Буркацької, 101, громадянину ОСОБА_1 (вільна земельна ділянка), площею 0,0900 га. для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) від 06.02.2017 №1464-8-3, з прийняттям належного відповідно до чинного законодавства України рішення;
- залишити виконання відділом примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Черкаській області виконавчого провадження від 17.11.2017 № 55169069 за виданим виконавчим листом Придніпровського районного суду м. Черкаси від 14.11.2017;
- визнати протиправною бездіяльність Черкаської міської ради та зобов'язати розглянути на пленарному засіданні сесії міської ради в строки та в порядку передбаченому Законом, проект Рішення про передачу земельної ділянки у власність по вул. Галини Буркацької, 101, громадянину ОСОБА_1 (вільна земельна ділянка), площею 0,0900 га. для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) від 06.02.2017 №1464-8-3, з прийняттям відповідного рішення;
- визнати бездіяльність Черкаської міської ради, суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати розглянути на пленарному засіданні сесії міської ради в строки та в порядку передбаченому Законом проект Рішення про передачу земельної ділянки у власність по вул. Галини Буркацької, 101, громадянину ОСОБА_1 (вільна земельна ділянка), площею 0,0900 га. для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) від 06.02.2017 №1464-8-3 та прийняти належне, відповідно до чинного законодавства України рішення;
- на підставі п.8 ч.1 ст.5 Закону України «Про судовий збір» звільнити позивача від сплати судового збору;
- ухвалити на користь позивача повернення йому усіх здійснених ним підтверджених судових витрат, за рахунок бюджетних асигнувань Черкаської міської ради, яка виступала стороною у справі.
Вивчивши матеріали позовної заяви, суддя зазначає, що вона не відповідає вимогам ст.160 КАС України, а тому повинна бути залишена без руху для усунення недоліків, з огляду на таке.
Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Згідно п.2 ч.5 ст.160 КАС України у позовній заяві зазначається повне найменування (для юридичних осіб) або ім'я (прізвище, ім'я та по батькові - для фізичних осіб) сторін та інших учасників справи, їх місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання чи перебування (для фізичних осіб); поштовий індекс; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України (для юридичних осіб, зареєстрованих за законодавством України); реєстраційний номер облікової картки платника податків (для фізичних осіб) за його наявності або номер і серія паспорта для фізичних осіб - громадян України (якщо такі відомості відомі позивачу), відомі номери засобів зв'язку, офіційна електронна адреса або адреса електронної пошти.
КАС України визначено (п.4 ч.5 ст.160), що позовна заява повинна містити зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів.
Придніпровським районним судом м. Черкаси у справі № 711/4599/17 (67791506) вирішувались позовні вимоги за правилами КАС України: визнати бездіяльність ОСОБА_2 міської ради неправомірною та зобов'язати розглянути на пленарному засідання сесії міської ради в строки та в порядку, передбачених Законом, проект рішення «Про передачу земельної ділянки у власність по вул. Г. Буркацької, 101 ОСОБА_1 (вільна земельна ділянка), площею 0,0900га, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), №1464-8-з від 06.02.2017» з прийняттям рішення про передачу указаної земельної ділянки у власність позивачу.
Позивач у позовній заяві, зокрема просить залишити виконання відділом примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Черкаській області виконавчого провадження від 17.11.2017 № 55169069 за виданим виконавчим листом Придніпровського районного суду м. Черкаси від 14.11.2017.
Зазначена позовна вимога сформована до управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Черкаській області, проте управління не визначено у якості відповідача та не зазначено повне найменування, місцезнаходження, поштовий індекс; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України; відомі номери засобів зв'язку, офіційна електронна адреса або адреса електронної пошти правління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Черкаській області.
КАС України також передбачено (ч.1 ст.287), що учасники виконавчого провадження (крім державного виконавця, приватного виконавця) та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, мають право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи органу державної виконавчої служби або приватного виконавця порушено їхні права, свободи чи інтереси, а також якщо законом не встановлено інший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких осіб.
Якщо закон встановлює інший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби, юрисдикція адміністративних судів на розгляд спорів зазначеної категорії не поширюється.
Відповідно до ч.1 ст.74 Закону України «Про виконавче провадження» рішення, дії чи бездіяльність виконавця та посадових осіб органів державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені сторонами, іншими учасниками та особами до суду, який видав виконавчий документ, у порядку, передбаченому законом.
Позивач просить «залишити виконання відділом примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Черкаській області виконавчого провадження № 55169069 від 17.11.2017 за виданим виконавчим листом Придніпровського районного суду м. Черкаси від 14.11.2017». Така вимога потребує уточнення у контексті «залишити» із зверненням до суду, який видав виконавчий документ з огляду на те, що розгляд справи закінчується виконанням судового рішення.
Виконання судового рішення будь-якого суду має розглядатися відповідно до ст.6 Конвенції як складова «процесу у справі». Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, що передбачає повагу до принципу res judicata - остаточності рішень суду: жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення з огляду на виконавче провадження №55169069 за виконавчим листом у справі № 711/4599/17.
Згідно п.8 ч.5 ст.160 КАС України у позовній заяві зазначається перелік документів та інших доказів, що додаються до заяви; зазначення доказів, які не можуть бути подані разом із позовною заявою (за наявності), зазначення щодо наявності у позивача або іншої особи оригіналів письмових або електронних доказів, копії яких додано до заяви.
Відповідно до ч.4 ст.161 КАС України позивач зобов'язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги (якщо подаються письмові чи електронні докази - позивач може додати до позовної заяви копії відповідних доказів).
Письмові докази подаються в оригіналі або належним чином засвідчені копії, якщо інше не визначено КАС України. Якщо для вирішення спору має значення лише частина документа, подається засвідчений витяг з нього (ч. 2 ст. 94 КАС України).
Постановою КМУ від 30.11.2011 №1242 (у редакції від 15.08.2016) затверджено Типову інструкцію з діловодства, де передбачено порядок видачі копій документів (далі - Інструкція). Згідно п.76 визначено, що у разі підготовки документів для надання судовим органам можуть виготовлятися копії документів. Відмітка «копія» проставляється на лицьовому боці у верхньому правому кутку першого аркуша документа. Згідно п.77 Інструкції напис про засвідчення документа складається із слів «згідно з оригіналом», найменування посади, особистого підпису особи, яка засвідчує копію, її ініціалів (ініціалу імені) та прізвища, дати засвідчення копії і проставляється нижче реквізиту документа «підпис».
Позивачем надано до суду не засвідчені фото(ксеро)копії, зазначені у додатках до позовної заяви за № 2, 3, 7, 9-19, у тому числі посвідчення інваліда війни ОСОБА_1, поданого у якості доказу звільнення від сплати судового збору.
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. КАС України (ч. 1, 2 ст.4) встановлено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Адміністративне судочинство - діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому Кодексом (п. 5 ч. 1 ст. 4 КАС України). Відповідно до п.1 ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Цивільним кодексом України (далі - ЦК України) визначено (ст.15), що кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право на захист свого інтересу, що не суперечить загальним засадам цивільного законодавства. Відповідно до ч.1 ст.16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Отже, в разі порушення цивільного права чи інтересу у позивача виникає право на звернення до суду із застосуванням відповідного способу захисту, що відповідає характеру порушення його права чи інтересу. Рада при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин. Суд відповідно до ч.1 ст.21, ст.393 ЦК України визнає незаконним і скасовує акт, виданий владним органом, повністю або частково, якщо він суперечить актам цивільного законодавства та порушує цивільні права або інтереси. Питання про недійсність актів, виданих суб'єктами владних повноважень може вирішуватися із застосуванням способів захисту цивільних прав та інтересів, передбачених п.10 ч.2 ст.16 ЦК України, п. «ґ» ч.3 ст.152 ЗК України, якщо це призводить до порушення або невизнання цивільного права чи інтересу.
Постановою Верховного Суду України від 03.06.2015 у справі № 927/19/13 підтверджено правильність застування норм права судами попередніх інстанцій під час прийняття рішення про задоволення позову про визнання недійсним рішення. У постанові Верховного Суду України від 31.10.2012 (справа № 6-53цс12) міститься висновок про те, що виходячи з норм ст.116 Земельного кодексу України, рішення органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування про передачу у власність земельної ділянки є необхідною передумовою виникнення права власності на земельну ділянку. Відмовляючи позивачу у передачі земельної ділянки у власність, рада фактично не визнала право позивача на передачу земельної ділянки. Для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в ст.118 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку (ч.10, ч.11 ст.118 ЗК України).
Згідно ст.26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97 ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, питання регулювання земельних відносин. Згідно з пп.8 п. «б» ч.1 ст. 33 Закону № 280/97 до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Відповідно до ч.1 ст.19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Аналіз матеріалів позовної заяви дає підстави для висновку, що в оскаржуваному рішенні йдеться про невирішений спір про право (приватно-правові відносини у реалізації повноважень щодо розпорядження майном, а не публічно-управлінські функції), зокрема, про право на отримання земельної ділянки і право власності на яку може бути визнано судом. Вказаний позов вирішується із застосуванням способів захисту цивільних прав та інтересів. Відносини, пов'язані з набуттям та реалізацією громадянами прав на земельні ділянки та з цивільним оборотом земельних ділянок ґрунтуються на засадах рівності сторін і є цивільно-правовими. Верховним Судом України, зокрема у постановах від 11.11.2014 (справа № 21-493а14), від 11.11.2014 (справа № 21-405а14), від 09.12.2014 (справа 21-308а14), 17.02.12015 (справа № 21-551а14), від 16.12.2015 (справа № 6-2510-ц15) зазначено: визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що належать захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
Кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Європейський суд з прав людини у справі Zand проти Австрії зазначив, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, що регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у ч.1 ст.6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>». Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні ч.1 ст. 6 ЄКПЛ.
У випадку, якщо суб'єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює владні управлінські функції щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції, і, відповідно, не повинен вирішуватись адміністративним судом. Діяльність розпорядника землі щодо передачі/відчуження майна не є здійсненням публічно-владних управлінських функцій. У діях з волевиявлення ради (колегіальність, більшість голосів) щодо прийняття рішення про передачу/відмову у передачі земель у власність для будівництва і обслуговування будинку немає ні адміністративного примусу, ні реалізації управлінських повноважень. Не є публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом місцевого самоврядування та суб'єктом приватного права - фізичною особою, в якому дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної особи. У такому випадку це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт владних повноважень, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права, спір про захист права конкретної фізичної особи на майно є не публічним, а є приватноправовим. Предметом перевірки вказаного позову є правильність рішення щодо волевиявлення однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідного майна/активу.
10.10.2017 у справі №711/4599/17 КААС визнано протиправною бездіяльність Черкаської міської ради та зобов'язано розглянути проект Рішення від 06.02.2017 №1464-8-3, де у мотивувальній частині (ЄДРСР 69589112) зазначено: вирішення питання передачі позивачу земельної ділянки у власність є виключними повноваженнями саме відповідача, у зв'язку з чим позов у цій частині задоволенню не належить. Згідно п.2 ч.1 ст.170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження, якщо у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав є рішення, що набрали законної сили - 10.10.2017 ЄДРСР 69589112.
Позовні вимоги про визнання протиправним та скасувати Рішення Черкаської міської ради від 12.12.2017 № 2-2820 та забезпеченням включення в порядок денний пленарного засідання сесії Черкаської міської ради проекту Рішення від 06.02.2017 №1464-8-3 пов'язані із набуттям права власності, на підставі якого виникають цивільні права та обов'язки особи, тому даний спір не є публічно-правовим, вимоги мають вирішуватись судом за правилами цивільного законодавства. Інші позовні вимоги є похідними від зазначених вище, а тому також мають вирішуватись судом за правилами цивільного законодавства України.
Відповідно до ч.2 та ч.3 ст.78 ЗК України право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності. Згідно з ч.1 ст.116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень. Адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, що є похідними від вимог у приватно-правовому спорі (у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про залишення землі у власному розпорядженні /відмові у передачі іншому у власність оспорюваної земельної ділянки подальше оспорювання права на користування земельною ділянкою) і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду.
У контексті забезпечення включення у порядок денний проекту рішення від 06.02.2017 №1464-8-3 з прийняттям належного відповідно до чинного законодавства України рішення і одночасного скасування рішення від 12.12.2017 №2-2820 про відмову, керуючись ч.2 ст.6 КАС України, варто підкреслити, що ЄСПЛ у справі Shmalko проти України, 60750/00 відзначив, що право на судовий розгляд, закріплене у ч.1 ст.6 ЄКПЛ, було б лише ілюзією, якби держави допускали невиконання остаточних рішень національних судів.
ВСУ 12.10.2017 (ЄДРСР 69942617 у справі № 23/585/16-ц), аналізуючи правові позиції, зазначив: суд закриваючи провадження у справі виходив із того, що правовідносини, що склалися між сторонами, стосуються права та підстав набуття права власності на спірну земельну ділянку. Міськрада як власник землі вільна у виборі суб'єкта щодо надання йому цього права в порядку, встановленому законом. Водночас, відповідач владних управлінських функцій не здійснював і суб'єктом владних повноважень у цих відносинах не був. ВСУ у рішенні від 29.09.2015 (справа № 21-345а15) також зазначив: суди дійшли помилкового висновку, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, може бути розглянуто за правилами КАС України.
Указом Президента України 12.12.2017 №412/2017 «Про ліквідацію та утворення місцевих загальних судів» утворено Черкаський окружний суд із місцезнаходженням у місті Черкасах.
Позовна заява не відповідає вимогам ст. 160 ст.161 КАС України, що на підставі ч.1 ст.169 КАС України є передумовою для залишення позовної заяви без руху.
Керуючись статтями 5, 8, 160, 168, 169, 241, 293, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Позовну заяву ОСОБА_1 до Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання утриматись від вчинення певних дій та вчинити дії - залишити без руху.
Надати ОСОБА_1 для усунення вказаних вище недоліків позовної заяви десять днів з моменту отримання копії даної ухвали.
У разі невиконання вимог, зазначених в ухвалі, позовна заява буде повернута позивачеві.
Копію ухвали надіслати позивачеві.
Ухвала набирає законної сили з моменту прийняття та не оскаржується.
Суддя Л.В.Трофімова