ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
15 січня 2018 року № 826/16802/16
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючої судді Власенкової О.О., розглянувши в письмовому провадженні адміністративну справу
за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі також - позивач,
Держархбудінспекція)
до Державної регуляторної служби України (далі також - відповідач)
третя особа підприємство "ПКГ" - товариство з обмеженою відповідальністю
про визнання незаконним і скасування розпорядження,
Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Державної регуляторної служби України, в якій просить визнати незаконним та скасувати розпорядження від 29.04.2016 №53 в частині зобов'язання Держархбудінспекції усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", розглянувши заяву підприємства "ПКГ" - товариства з обмеженою відповідальністю від 15.03.2016 №13 з урахуванням вимог частини шостої статті 21 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідач, прийнявши оскаржуване розпорядження щодо зобов'язання розглянути заяву підприємства "ПКГ" - Товариства з обмеженою відповідальністю про переоформлення ліцензії з урахуванням вимог частини шостої статті 21 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", вийшов за межі компетенції та втрутився у його дискреційні повноваження як суб'єкта владних повноважень. При цьому відповідач не врахував, що при розгляді заяви вищевказаного підприємства про переоформлення ліцензії Держархбудінспекція керувалася Порядком ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2007 №1396. Відтак, оспорюване розпорядження є протиправним та підлягає скасуванню.
Представник відповідача проти позову заперечив, мотивуючи тим, що розпорядження від 29.04.2016 №53 прийняте на підставі, в межах та у спосіб визначених частиною першою статті 4 та частиною одинадцятою статті 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності". Зазначив, що відповідач не втручався у компетенцію Державної архітектурно-будівельної інспекції України, а лише реалізував надані Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності" повноваження, тому підстави для задоволення позову відсутні.
Третя особа пояснень по суті спору не надала.
Вирішуючи цей спір, суд виходить з такого.
Відповідно до наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції від 22.02.2011 №4-Л підприємству "ПКГ" - товариству з обмеженою відповідальністю строком дії до 22.02.2016 видано ліцензію серії АГ №573429 від 25.02.2011 на провадження господарської діяльності, пов'язаної зі створенням об'єктів архітектури (за переліком робіт згідно з додатком).
Відповідно до статті 7 та частини шостої статті 21 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" підприємство "ПКГ" - товариство з обмеженою відповідальністю звернулось до Держархбудінспекції із заявою щодо переоформлення згаданої ліцензії на безстрокову.
Заяву обґрунтовано тим, що згідно зі статтею 7 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", що набрав чинності з 28.06.2015, ліцензуванню, поміж іншого, підлягає такий вид господарської діяльності як будівництво об'єктів ІV та V категорії складності - з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про архітектурну діяльність".
Згідно з пунктом 6 статті 21 вищевказаного Закону ліцензії на провадження видів господарської діяльності, що на день набрання чинності цим Законом є чинними, продовжують діяти. Ліцензії на провадження видів господарської діяльності, зазначених у статті 7 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності":
- види господарської діяльності яких звужені, підлягають переоформленню, що здійснюється органом ліцензування у триденний строк безкоштовно;
- які є чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими і можуть бути, за заявою ліцензіата, переоформлені відповідним органом безкоштовно у тижневий строк.
Листом від 29.03.2016 №40-402-608 Держархбудінспекція повідомила підприємство про те, що при здійсненні функцій ліцензування, в тому числі з питань розгляду заяв суб'єктів господарювання про переоформлення ліцензії Держархбудінспекція керується:
- статтею 7 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", відповідно до якої ліцензуванню підлягає господарська діяльність з будівництва об'єктив ІУ і У категорій складності з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про архітектурну діяльність";
- Порядком ліцензування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2007 №1396, дія якого поширюється тільки на ліцензування господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до ІV і V категорії складності.
Також в листі міститься посилання на офіційний сайт Держархбудінспекції www.dabi.gov.ua, у підрозділі якого «Ліцензування» розділу "Напрямки діяльності" можна отримати більш детальну інформацію з питань ліцензування.
Таким чином заява підприємства про переоформлення ліцензії задоволена не була.
Не погоджуючись із такими наслідками розгляду заяви про переоформлення ліцензії та вважаючи, що лист Держархбудінспекції від 29.03.2016 №40-402-608 містить відмову щодо переоформленні підприємству ліцензії, підприємство звернулося зі скаргою до Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України.
Рішенням Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 28.04.2016 №3.6 (протокол 05-16) скаргу задоволено та зобов'язано Держархбудінспекцію усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", розглянувши заяву підприємства "ПГК" - товариства з обмеженою відповідальністю з урахування вказаної норми Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності".
На підставі указаного рішення Державною регуляторною службою України прийнято розпорядження від 29.04.2016 №53, яким Держархбудінспекцію зобов'язано усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", розглянувши заяву підприємства "ПКГ" - товариства з обмеженою відповідальністю з урахування вказаної норми Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" та повідомити Державну регуляторну службу України про виконання цього розпорядження.
Вважаючи протиправним зазначене розпорядження позивач звернувся до суду.
Оцінюючи правомірність оспорюваного розпорядження, суд виходить із такого.
28.06.2015 втратив чинність Закон України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" на підставі якого Держархбудiнспекцiєю 22.02.2011 видано підприємству «ПКГ» - товариству з обмеженою відповідальністю ліцензію на провадження господарської діяльності, пов'язаної зі створенням об'єктів архітектури (за переліком робіт згідно з додатком), строком дії з 22.02.2011 до 22.02.2016.
28.06.2015 набрав чинності Закон України "Про ліцензування видів господарської діяльності".
Відповідно до частини першої статті 2 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" зазначений Закон регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.
Згідно з пунктом 7 частини першої статті 1 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.
Пунктами 1, 2 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 №724 (далі по тексту - Положення №724), визначено, що Державна регуляторна служба України (ДРС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. ДРС є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності. ДРС у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Відповідно до пунктів 5, 6, 8 частини першої статті 4 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" спеціально уповноважений орган з питань ліцензування:
- здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування;
- утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність;
- видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.
Регламент Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування затверджено наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Державної регуляторної служби України від 14.07.2015 №783/40.
Згідно з пунктом 1 частини другої статті 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" обов'язками Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування є розгляд апеляцій та інших скарг здобувачів ліцензії, ліцензіатів на дії органу ліцензування або інших заявників щодо порушення законодавства у сфері ліцензування.
Частиною одинадцятою статті 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" передбачено, що рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування приймається більшістю голосів її членів і оформлюється протокольним рішенням, що підписується особою, яка головувала на засіданні Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, та секретарем ради, який призначається головою ради з числа її членів.
Рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо розгляду апеляцій або інших скарг здобувачів ліцензії чи ліцензіатів, проектів нормативно-правових актів та/або пропозицій про запровадження чи скасування ліцензування виду господарської діяльності є обов'язковими для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування у триденний строк з дня ухвалення відповідного рішення Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування і є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.
Виходячи з наведеного, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що відповідач наділений повноваженнями видавати розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції чи іншої скарги та/або про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №294 (далі по тексту - Положення №294), Держархбудінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Підпунктом 5 пункту 4 Положення №294 визначено, що Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури.
Отже, Держархбудінспекція є органом ліцензування в розумінні Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності".
Як встановлено судом, Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування при розгляді апеляції підприємства "ПКГ" - товариства з обмеженою відповідальністю встановлено порушення Держархбудiнспекцiєю вимог частини шостої статті 21 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", що полягало у відмові за заявою ліцензіата переоформити строкову ліцензію в частині провадження господарської діяльності з будівництва об'єктів IV і V категорій складності на безстрокову.
Згідно з частиною дванадцятою статті 13 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" ліцензія видається на необмежений строк.
Відповідно до частини шостої статті 21 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" ліцензії на провадження видів господарської діяльності, що на день набрання чинності цим Законом є чинними, продовжують діяти.
Ліцензії на провадження видів господарської діяльності, зазначених у статті 7 цього Закону:
- види господарської діяльності яких звужені, підлягають переоформленню, що здійснюється органом ліцензування у триденний строк безкоштовно;
- які є чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими і можуть бути, за заявою ліцензіата, переоформлені відповідним органом ліцензування безкоштовно у тижневий строк.
Відповідно до пункту 9 частини першої статті 7 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" ліцензуванню підлягають такі види господарської діяльності: будівництво об'єктів IV і V категорій складності - з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про архітектурну діяльність".
Згідно з частиною першою статті 17 Закону України "Про архітектурну діяльність" господарська діяльність, пов'язана із створенням об'єктів архітектури, підлягає ліцензуванню відповідно до законодавства.
Частиною другою статті 17 Закону України "Про архітектурну діяльність" визначено, що порядок ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури, визначається Кабінетом Міністрів України.
Порядок ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2007 №1396 (далі по тексту - Порядок №1396).
Відповідно до пункту 1 Порядку №1396 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2012 №148) цей Порядок встановлює загальні вимоги до ліцензування господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності (далі - будівельна діяльність).
Згідно зі статтею 4 Закону України "Про архітектурну діяльність" для створення об'єкта архітектури виконується комплекс робіт, який включає, зокрема, пошук архітектурного рішення, розроблення, погодження у визначених законом випадках і затвердження проекту; будівництво (нове будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт) та знесення об'єкта архітектури.
Отже, створення об'єкта архітектури включає окремі складові: проектування та будівництво.
Разом з тим ліцензуванню підлягає лише господарська діяльність із будівництва об'єктів IV і V категорії складності.
Таким чином, ліцензія серії АГ №573429, строком дії з 22.02.2011 по 22.02.2016 , видана підприємству "ПКГ" - товариству з обмеженою відповідальністю на провадження господарської діяльності, пов'язаної зі створенням об'єктів архітектури, стосується також такого виду господарської діяльності як будівництво об'єктів IV і V категорій складності.
Отже, згідно з положеннями частини шостої статті 21 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" указана вище ліцензія на день набрання чинності Законом України "Про ліцензування видів діяльності" - 28.06.2015 була чинною та продовжувала діяти.
Виходячи з положень частини дванадцятої статті 13, частини шостої статті 21 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" зазначена ліцензія в частині провадження господарської діяльності з будівництва об'єктів IV і V категорій складності з 28.06.2015 набула статуту безстрокової і могла бути переоформленою в частині провадження зазначеної господарської діяльності органом ліцензування - Держархбудiнспекцiєю за заявою ліцензіата - підприємства "ПКГ" - товариства з обмеженою відповідальністю.
Посилання Держархбудiнспекцiї, як на підставу для відмови у переоформленні ліцензії на безстрокову, на положення пункту 12 Порядку ліцензування певних видів господарської діяльності у будівництві, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2007 №1396, згідно з якими строк дії ліцензії становить п'ять років, а для суб'єктів будівельної діяльності, які отримують її вперше, - три роки є помилковими.
Указаний Порядок №1396 розроблений відповідно до Законів України "Про архітектурну діяльність" та Закону України «Про основи містобудування" та встановлює загальні вимоги до ліцензування господарської діяльності у будівництві, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури на території України.
Як вказувалось раніше, відповідно до пункту 1 Порядку №1396 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2012 №148) цей Порядок встановлює загальні вимоги до ліцензування господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.
Разом з тим Порядок №1396 розроблений і затверджений Кабінетом Міністрів України до набрання чинності Законом України "Про ліцензування видів діяльності" і положення зазначеного порядку в частині визначення ліцензій як строкових суперечить положенням частини дванадцятої статті 13, частини шостої статті 21 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", з яких випливає, що з дня набрання чинності цим законом, тобто з 28.06.2015, ліцензії, які є чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими.
Згідно з частиною восьмою статті 21 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" Кабінету Міністрів України необхідно привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.
Отже, Порядок №1396 в частині положень пункту 12 потребує приведення у відповідність до вимог Закону № 222.
Тому, пункт 12 Порядку №1396, яким визначено строк дії ліцензії, не підлягає застосуванню при вирішенні органом ліцензування питання щодо видачі безстрокових ліцензій та переоформлення ліцензій з обмеженим строком дії, які набули статусу безстрокових згідно із законом та можуть бути переоформлені на безстрокові за заявою ліцензіата.
За наведених обставин Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при розгляді апеляції підприємства "ПКГ" - товариства з обмеженою відповідальністю дійшла обґрунтованого висновку про порушення Держархбудiнспекцiєю вимог частини шостої статті 21 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", що полягало у відмові за заявою ліцензіата переоформити строкову ліцензію в частині провадження господарської діяльності з будівництва об'єктів IV і V категорій складності на безстрокову.
Як встановлено вище, Державна регуляторна служба України видає на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції та усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.
Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, визначено, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Отже, виходячи з положень статті 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" Державна регуляторна служба України на підставі рішення Експертно-апеляційної ради повинна прийняти рішення щодо оцінки правомірності/неправомірності дій органу ліцензування, а не вирішувати питання щодо видачі ліцензії, що є виключними повноваженням Держархбудiнспекцiї.
Оспорюваним розпорядженням Державна реєстраційна служба України зобов'язала Держархбудінспекцію усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", розглянувши заяву підприємства "ПКГ" - товариства з обмеженою відповідальністю з урахуванням вимог цієї правової норми, а, відтак, не вирішувала питання про видачу ліцензії названому підприємству. Отже, доводи позивача про втручання відповідача у дискреційні повноваження Держархбудінспекції, є необґрунтованими та не заслуговують на увагу суду.
Ураховуючи вищевикладене позовні вимоги є необґрунтованими та не підлягають задоволенню судом.
Підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись вимогами 72-77, 139, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні позову відмовити.
Рішення набирає законної сили у порядку та строки, встановлені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України, та може бути оскаржене у порядку та строки, встановлені статтями 293, 295-297 цього Кодексу.
Суддя О.О. Власенкова