про повернення позовної заяви
09 січня 2018 року № 810/74/18
Суддя Київського окружного адміністративного суду Брагіна О.Є., розглянувши в місті Києві позовну заяву першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави до Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправними та скасування рішень,
перший заступник прокурора Київської області звернувся до суду в інтересах держави з позовом про визнання протиправними та скасування рішень Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області від 14.11.2016 р. № 396 «Про затвердження ТОВ «КП «Білоцерківський ДБК» проекту детального плану територій земельних ділянок в межах вулиць Новосілківська та Садова в селі Новосілки Києво-Святошинського району Київської області» та від 03.07.2017 р. № 693 «Про затвердження проекту змін до детального плану території багатоквартирної забудови в межах вулиць Новосілківська та Садова в селі Новосілки Києво-Святошинського району Київської області».
В силу вимог ч. 1, 6 ст. 171 КАСУ, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує зокрема, чи подана вона особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність та, чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, її повернення або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Із змісту позовної заяви вбачається, що у якості обґрунтування підстав звернення до суду прокурор вказав на необхідність захисту інтересів держави.
Дослідивши доводи позовної заяви, в контексті викладених аргументів суб'єкта звернення, суд приходить до висновку про необхідність повернення позову, з таких мотивів:
у зв'язку з прийняттям рішення про повернення позову, варто нагадати суб'єкту звернення, що з набранням чинності Законів України «Про прокуратуру» та «Про внесення змін до Конституції України в частині правосуддя» було суттєво обмежено повноваження органів прокуратури. Так, прокуратура з 26.10.2014 р. позбавлена функцій так званого «загального нагляду», а разом з тим - права проводити перевірки за заявами та скаргами, які вирішувалися в межах цієї функції шляхом витребування матеріалів, призначення перевірок контролюючими органами, відібрання пояснень осіб, винесення документів прокурорського реагування тощо, і, наразі представницька функція обмежена, відповідно до ст. 131-1 Конституції України, виключно представництвом інтересів держави в суді у випадках і порядку, встановлених законом, а повноваження прокурора зводяться до: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництва інтересів держави в суді у випадках, визначених Законом; 3) наглядом за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. Також відповідно до Перехідних положень Конституції України прокуратура продовжує виконувати функцію досудового розслідування до початку функціонування органів, яким законом будуть передані відповідні функції, а також функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, - до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій.
Положення частини 3-5 ст. 53 КАСУ є майже аналогічними положенням Закону України "Про внесенням змін до Конституції України щодо правосуддя" та повторюють, що тільки у визначених законом випадках прокурор має право звертатися до суду з позовною заявою, брати участь у розгляді справ за його позовами, вступати за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подавати апеляційні, касаційні скарги та заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
При зверненні до суду в інтересах держави прокурор повинен обґрунтувати: в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначеної законом, підстави звернення до суду, а також вказати орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень статті 169 цього Кодексу.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі їх порушення або загрози порушення, коли їх захист не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин також обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За правилами ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» умовою звернення до суду прокурора є підстава представництва, яка має бути не тільки ним обґрунтована, але і підтверджена судом.
Зі змісту позову (сторінка 12 ) слідує, що прокуратура Київської області звернулась в порядку захисту інтересів держави згідно ч. 5 ст. 53 КАСУ та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», посилаючись начебто на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, оскільки Законом України «Про архітектурну діяльність» до уповноважених органів містобудування та архітектури віднесено лише виконавчі органи селищних рад та зазначає, що у центрального органу державної влади, який здійснює архітектурно-будівельний контроль та нагляд у відповідності до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (сторінка 11 позову) відсутні повноваження державного контролю (нагляду) щодо законності прийняття рішень органами місцевого самоврядування, в даному випадку відповідача про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.
З урахуванням, в тому числі і цих доводів, судом проаналізована підтвердженість позову та встановлено таке:
рішеннями Чабанівської селищної ради "Про затвердження ТОВ "КП Білоцерківський ДБК" проекту детального плану територій земельних ділянок в межах вулиць Новосілківська та Садова в с. Новосілки Києво-Святошинського району Київської області, на думку прокурора, порушені ст. 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", ст. 114 ЗК України та санітарні Правила планування та забудови населених пунктів. Крім того, вважає прокурор, оспорюваними рішеннями також порушуються положення Повітряного кодексу України в частині безпеки польотів та роботи радіотехнічних приладів цивільної авіації.
З огляду на що, суд зауважує, по-перше, що прокурором подано позов про скасування рішень за сплином 1 року та 3 місяців з дати можливого звернення до суду, в той час як територія, на яку було надано дозвіл на розробку проекту детального плану вже почала активно забудовуватися. При належному виконанні обов'язку захисту інтересів держави, ця обставина мала би бути встановлена значно раніше.
По-друге, суд наголошує, що рішення Чабанівської селищної ради від 14.11.2016 р. № 396 "Про затвердження ТОВ "КП Білоцерківський ДБК" проекту детального плану земельної ділянки в межах вулиць Новосілківська та Садова та від 03.07.2017 р. № 63, приймались радою стосовно тих територій, які знаходяться у її законному розпорядженні як землевласника, що відповідно до положень ст. 13 Конституції України убезпечує від будь-яких втручань у процес прийняття рішень, в тому числі і з боку органів державної влади. Держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання. Основний Закон України закріплює рівність перед законом без винятку всіх суб'єктів права власності і гарантує кожному з них захист. Наведені конституційні приписи мають визначальне значення і для суб'єктів земельних правовідносин. Принципові положення Конституції безпосередньо втілені у земельному законодавстві. Так, у гл. 23 Земельного кодексу України «Захист прав на землю» зосереджені норми, які встановлюють способи захисту прав на земельні ділянки, гарантії права власності/користування земельними ділянками, а також відповідальність органів виконавчої влади за порушення цих прав та за видання актів, які порушують права користувачів/власників землі.
Земельне законодавство України гарантує і забезпечує як фізичним, так і юридичним особам рівні умови та способи захисту права власності/користування. Частиною 2 ст. 152 ЗК України передбачає, що власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.
Наслідки визнання недійсними рішень органів виконавчої влади щодо володіння, користування чи розпорядження земельними ділянками певною мірою врегульовані статтями 154-155 ЗК України. У першому випадку органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування згідно з ч. 2 ст. 154 ЗК України несуть відповідальність за шкоду, заподіяну їх неправомірним втручанням у здійснення власником (користувачем) повноважень щодо володіння, користування і розпорядження земельною ділянкою. У другому - відповідно до ст. 155 ЗК України збитки, завдані власникам земельних ділянок в результаті видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, вчинення дії чи допущення бездіяльності, якими порушуються права щодо володіння, користування чи розпорядження належною земельною ділянкою, підлягають відшкодуванню в повному обсязі органом, який видав акт, вчинив дії чи допустив бездіяльність.
Крім того, відповідно до вимог Закону України від 06.09.2012 р. № 5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності», який набрав чинності з 01 січня 2013 року, землі державної та комунальної власності в Україні вважаються розмежованими. Пунктом 6 прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» визначено, що у разі якщо відомості про земельні ділянки, зазначені у пунктах 3 і 4 цього розділу, не внесені до Державного реєстру земель, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для державної реєстрації таких земельних ділянок, а також її затвердження здійснюються: у межах населених пунктів - сільськими, селищними, міськими радами; за межами населених пунктів - органами виконавчої влади, які відповідно до закону здійснюють розпорядження такими земельними ділянками.
Статтею 122 Земельного кодексу України передбачені повноваження органів виконавчої влади щодо передачі у власність або користування земельних ділянок за межами та в межах населеного пункту, а саме: сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, районні ради передають земельні ділянки у власність або у користування з відповідних земель спільної власності територіальних громад для всіх потреб.
Районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: ведення водного господарства; будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті; індивідуального дачного будівництва.
Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб. Обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.
Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності проводить центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Частиною 2 ст. 5 цього ж Закону встановлено, що державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
В той же час, згідно преамбули Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою КМУ від 02.09.2015 р. № 667 Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства та який реалізує державну політику у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин, санітарного законодавства, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення, метрологічного нагляду, ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності, насінництва та розсадництва (в частині сертифікації насіння і садивного матеріалу), державного нагляду (контролю) у сферах охорони прав на сорти рослин, насінництва та розсадництва, за додержанням практичного використання генетично модифікованого організму у відкритих системах на підприємствах, в установах та організаціях агропромислового комплексу незалежно від їх підпорядкування і форми власності, здійснення радіаційного контролю за рівнем радіоактивного забруднення сільськогосподарської продукції і продуктів харчування.
Головні управління Держпродспоживслужби відповідно до покладених на них завдань у сфері державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства: реалізують державну політику в сфері санітарного законодавства, здійснюють державний санітарно-епідеміологічний нагляд (контроль) за: дотриманням санітарного законодавства; біологічними продуктами, патологічним матеріалом; додержанням підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності та громадянами державних санітарних норм і правил, гігієнічних нормативів і регламентів безпечного виробництва, транспортування, зберігання, застосування пестицидів і агрохімікатів, за вмістом залишкової кількості пестицидів і агрохімікатів у харчових продуктах та продовольчій сировині, зокрема імпортованих лікарських травах, водних об'єктах, воді, що використовується для господарсько-питного постачання, купання, спортивних занять, організованого відпочинку та з лікувальною метою, лікувальних грязях, ґрунтах, на землях населених пунктів, оздоровчого та рекреаційного призначення; тощо.
Державний контроль у сфері містобудування, відповідно до ст. 7 Закону України "Про основи містобудування", покладено на Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, Верховну Раду та Раду міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, а також центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.
Приписи ст. 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» визначають, що для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
Державний архітектурно-будівельний контроль реалізують органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Відповідно до ч. 1, 3 ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Примірне положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю затверджується Кабінетом Міністрів України. Згідно з п. 1 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 р. № 294 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 р. № 408), (далі - Положення № 294), Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Основним завданням Держархбудінспекції є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: здійснення в межах повноважень, визначених законом, державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт; здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності; виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві у визначених законодавством випадках (п. 3 Положення № 294).
Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, видає дозволи на виконання будівельних робіт, повідомлення про внесення змін до них, відмовляє у видачі таких дозволів, анулює дозволи на виконання будівельних робіт (п. 4 Положення № 294).
Крім того, відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, з надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.
Пунктом «б» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать також делеговані повноваження, зокрема, надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності»; здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об'єктів, а також може заподіяти шкоди навколишньому природному середовищу.
В свою чергу, компетенція Державіаслужби спрямована на здійснення контролю щодо погодження місця розташування, висоти об'єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об'єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації (пп. 30 п. 4 Положення № 520).
Компетенція ДАБІ обмежується контролем за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації; надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів (п. 6 та 7 ч. 1 ст. 7 Закону України "Про регулювання містобудівної" діяльності).
Отже, все вищевикладене свідчить, що діючим законодавством концепція державного нагляду та контролю давно визначена, опрацьована та перевірена часом. За допомогою юридично встановленої системи координат владних повноважень визначається належність конкретної справи чи спору до сфери відповідальності державного органу та його роль у їх вирішенні. Сукупністю елементів компетенції вирізняється суб'єктна правомочність владного органу у конкретних публічних правовідносинах. Ні за виконуваними функціями, ні за встановленими завданнями прокуратура не відноситься до державного органу, який може виступати в інтересах держави у даному випадку. За конкретними ознаками: підвідомчість та повноваження, судом встановлено, що обставини, на які посилається прокурор, вочевидь не відносяться до сфери його відповідальності.
Аналізуючи законність дій органів влади, в тому числі правоохоронних, суд вважає, що прокуратурою межі наданої їй компетенції при подачі позову були порушені, а в заяві здійснена підміна поняття "державного інтересу" вузьким інтересом певного органу, що випливає із викладених у позові обґрунтувань.
Суд погоджується із заявником лише в тій частині, що поняття "державний інтерес" є категорією абстрактною та суб'єктивною, позаяк її параметри пов'язуються із системою цінностей, що панує в суспільстві та державі. При цьому, суд наголошує, що поняття "порушення закону" та "порушення державного інтересу" не є тотожними. Незавжди порушення закону має своїм наслідком порушення державного інтересу, і навпаки. Право прокурора на звернення до суду при порушенні державного інтересу законодавець ставить в залежність від виявлення порушеного інтересу у взаємозв'язку із порушенням закону. Проте, позивачем не вказано, який саме державний інтерес, на його думку, порушено оспорюваними рішеннями і, чому наглядова діяльність суб'єктів владних повноважень, компетентних контролювати та реагувати на порушення законів у певній сфері, для прокуратури є недостатньою.
За наслідком вивчення обставин позовної заяви, суд вважає, що вирішення проблемних питань, які на думку прокурора утворюють державний інтерес у даному спорі віднесено законами до кола повноважень державних органів, які реалізують політику держави у відповідній соціальній сфері.
Крім того, суд акцентує, що подібним позовом заявник намагається запровадити хибну практику неправомірного втручання держави у діяльність сільських та селищних громад, чим руйнується започаткована в Україні реформа місцевого самоврядування, відповідно до передбаченої законом Концепції якої, ключовим принципом визначено ефективність органів місцевого самоврядування, яка вибудовується за принципом субсидіарності, тобто повноваження місцевих громад мають належати тому рівню управління, який знаходяться найближче до людини та, на якому можливе вирішення проблеми з точки зору корисності для суспільства.
Отже, повноваження органів місцевого самоврядування на певній території є майже абсолютними і підлягають обмеженням лише у випадку та спосіб, що прямо передбачені імперативними нормами спеціального закону, коли такі дії чи рішення порушують або завдають шкоди державним інтересам.
Визначення такого порушення у цій справі як порушення державного інтересу та застосування належних та допустимих заходів реагування покладено на перелічені судом державні органи, які і мають право реагування.
Викладені прокуратурою підстави позову щодо порушення інтересів держави шляхом порушення санітарних норм, норм містобудування та норм Повітряного кодексу України, тощо свідчить про перебирання на себе прокурором функцій загального нагляду, так як у всіх цих сферах у нього відсутні наглядові та регулятивні функції.
Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАСУ, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Враховуючи викладене, керуючись ст.ст. 53, 169, 243, 246, 256 КАСУ, суд
позовну заяву першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави до Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправними та скасування рішень, - повернути позивачеві без розгляду разом із доданими до неї документами.
Копію ухвали надіслати позивачу.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.
Суддя Брагіна О.Є.