про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі
10 січня 2018 року справа № 823/57/18
м. Черкаси
Суддя Черкаського окружного адміністративного суду Кульчицький С.О., перевіривши матеріали позову військової частини НОМЕР_1 до Північно-Східного територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України про скасування пропозицій аудиторського звіту та зобов'язання вчинити певні дії,
До Черкаського окружного адміністративного суду звернулась військова частина НОМЕР_1 (далі - позивач) з позовом до Північно-Східного територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України (далі - відповідач), в якому просить:
- зобов'язати відповідача скасувати висновки, рекомендації та пропозиції щодо укладення позивачем договорів із ФОП ОСОБА_1 та ТОВ «Торговий дім «Гермес-2000» в грудні 2015 року на загальну суму 475 718 грн 00 коп.;
- зобов'язати відповідача скасувати п.11 розділу 3.2 пропозицій аудиторського звіту від 23.09.2017 №234/1/31/59 щодо прийняття рішення за фактом безпідставного витрачання коштів унаслідок завищення обсягів та вартості отриманих товарів, робіт, послуг на суму 475 718 грн 00 коп.
Дослідивши позовну заяву та додані до неї матеріали, суддя дійшов до висновку, що даний позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, виходячи з наступного.
Відповідно до п. 4 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, зокрема, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Частиною 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
З позовної заяви та доданих до неї матеріалів вбачається, що предметом даного спору є оскарження позивачем висновків, рекомендацій та пропозицій викладених в аудиторському звіті від 23.09.2017 №234/1/31/59, складеному за результатами планового внутрішнього аудиту, аудиту відповідності та аудиту ефективності фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 проведеного Північно-Східним територіальним управлінням внутрішнього аудиту Міністерства оборони України.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач вказує, що аудиторський звіт від 23.09.2017 №234/1/31/59 є актом індивідуальної дії.
Положеннями п. 19 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Частиною 3 ст. 26 Бюджетного кодексу України визначено, що внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.
Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 2 Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої
влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001 (далі - Порядок №1001) визначено, що об'єктом внутрішнього аудиту є діяльність центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах) та заходи, що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і дотримання вимог щодо діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ, а також підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади).
Внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів,
затверджених Мінфіном (п. 8 Порядку №1001).
Відповідно до п. 6.6 Стандартів внутрішнього аудиту, затвердженого Наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 №1247 (далі - Стандарти №1247) офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем.
Аудиторський звіт складається із вступної, аналітичної та підсумкової частин (п. 6.7 Стандартів №1247).
Згідно з п.6.8. Стандартів №1247 у вступній частині зазначаються такі дані:
напрям внутрішнього аудиту, плановий чи позаплановий внутрішній аудит;
цілі внутрішнього аудиту;
підстава для проведення внутрішнього аудиту із зазначенням реквізитів розпорядчого документа;
посади, прізвища, імена і по батькові членів аудиторської групи та дати їх участі у проведенні внутрішнього аудиту (або посада, прізвище, ім'я і по батькові керівника аудиторської групи з посиланням на додаток - список членів аудиторської групи з відповідною інформацією);
резюме (стислий виклад основних висновків та рекомендацій);
опис об'єкта внутрішнього аудиту;
дати початку і закінчення проведення внутрішнього аудиту;
період, за який проводиться внутрішній аудит.
В аналітичній частині зазначаються результати внутрішнього аудиту в розрізі кожного програмного питання із зазначенням використаних працівником підрозділу внутрішнього аудиту методів, прийомів та процедур (п.6.9. Стандартів №1247).
Відповідно до п. 6.10. підсумкова частина включає аудиторський висновок. Аудиторський висновок містить обґрунтовані підсумки за результатами внутрішнього аудиту відповідно до його теми та цілей.
Пунктом 6.17 Стандартів №1247 передбачено, що рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні містити конструктивні пропозиції про удосконалення тих аспектів діяльності установи, щодо яких проводився внутрішній аудит.
Сам по собі аудиторський звіт не є обов'язковим для виконання рішенням суб'єкта владних повноважень, не створює, не змінює, не припиняє будь-яких правовідносин. Так само і висновки та рекомендації такого звіту, які є його частиною, слугують для визначення якості роботи підконтрольної установи, мають рекомендаційний та консультативний характер, а тому не створюють жодних правових наслідків для позивача.
Відповідно до п.1 ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Отже, акт ревізії не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення.
Дана позиція узгоджується з позицією Верховного суду України, викладеної, зокрема, і в постанові від 10.09.2013 у справі № 21-237а13.
Таким чином, предметом розгляду в адміністративній справі можуть бути лише такі рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, з якими пов'язується виникнення прав та обов'язків у інших осіб. Аудиторський звіт від 23.09.2017 №234/1/31/59 - не є рішенням суб'єкта владних повноважень в розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до ч. 2 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Отже, суди розглядають виключно спори, які виникають між учасниками певних правовідносин. Виходячи з наведеного, відсутність правовідносин виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини» встановлено, що Європейська Конвенція «Про захист прав людини і основоположних свобод» і практика Європейського Суду з прав людини є джерелом права.
Пунктом 1 ст. 6 Конвенції передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у справі «Zand v. Austria» у рішенні від 12.10.1978 вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.
Виходячи з вищенаведеного, зазначені позовні вимоги не можуть бути предметом розгляду в адміністративній справі та розглядатись у порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України.
Пунктом 1 ч. 1 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За приписами п. 3 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про судовий збір» сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі відмови у відкритті провадження у справі в суді першої інстанції, апеляційного та касаційного провадження у справі.
Керуючись ст.ст. 2, 4, 5, 19, 170, 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя,
ухвалив:
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом військової частини НОМЕР_1 до Північно-Східного територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України про скасування пропозицій аудиторського звіту та зобов'язання вчинити певні дії.
Копію ухвали надіслати позивачу, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.
Роз'яснити позивачу, що повторне звернення тієї ж особи до адміністративного суду з таким самим адміністративним позовом, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Апеляційна скарга на ухвалу суду може бути подана протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення до суду апеляційної інстанції через Черкаський окружний адміністративний суд. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Суддя С.О.Кульчицький