Справа № 09/1658а
"30" травня 2007 р., 15 год. 50 хв. м. Черкаси
Господарський суд Черкаської області в складі головуючого - судді Курченко Н.М.,
при секретарі -Лавріненко С.І.
за участю: позивача -ОСОБА_1., представника відповідача -Головченко Т.А. за довіреністю, розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Черкаси адміністративну справу за позовом підприємця ОСОБА_1 м. Черкаси до Черкаської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення, -
Позивачем подано адміністративний позов, у якому він просить визнати протиправним рішення Черкаської міської ради від 28.11.2006 року у справі №2-186 (далі - спірне рішення) та скасувати його.
Позовні вимоги мотивовані тим, що спірне рішення є регуляторним актом не відповідає Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, його статтям 4, 5, 7, 8, 13, 14, 36 та Регламенту роботи Черкаської міської ради.
Додатковими обґрунтуваннями позовних вимог позивач вказав на те, що здійснює підприємницьку діяльність на підставі Свідоцтва про державну реєстрацію по спрощеній системі оподаткування, обліку та звітності на території, прилеглій до Центрального колгоспного ринку міста і визначеній нормативно-правовими актами Черкаського виконавчого комітету для впорядкування торгівлі з правом отримання дозволів Черкаського виконавчого комітету, Конституції України та Законів України. Прилеглі території, зокрема, вулиці Леніна, Смілянська та Гоголя визначені торговими територіями, оскільки з торгових місць справляється ринковий збір, заборона спірним рішенням міської ради торгівлі за межами ринку не відповідає попереднім рішенням сесії міської ради, порушує права та охоронювані законом інтереси його як підприємця та інших підприємців, які здійснюють торгівлю на прилеглій території до Центрального ринку.
Відповідач у письмових запереченнях позов не визнав, посилаючись на те, що спірне рішення не порушує прав і охоронюваних законом інтересів позивача і не є регуляторним актом, ст.6 Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»передбачає вичерпний перелік прав громадян, суб'єктів господарювання у здійсненні державної регуляторної політики. Даний перелік є вичерпним і не передбачає права на здійснення контролю за дотримання законодавства про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності і у разі його порушення не передбачає права громадян і підприємців на звернення до суду про скасування регуляторного акта.
Згідно ст. 150 КАС України в судовому засіданні оголошувалась перерва з 22 по 30 травня 2007 року.
В судовому засіданні:
- позивач підтримав позовні вимоги та пояснив, що з метою забезпечення конституційних прав мешканців міста Черкаси на підприємницьку діяльність і працю, врегулювання порядку торговельної діяльності до міського голови направлялися депутатські звернення в порядку ст.16 Закону України «Про статус депутат України», які не розглянуті, з питання упорядкування торгівлі в місті Черкаси проводилися громадські слухання 25 квітня 2007 року, протокол цих слухань був поданий до міської ради, але пропозиції громадськості міською радою не враховані;
- представник відповідача проти позову заперечила, дотримуючись доводів, викладених у письмових запереченнях, необхідність прийняття міською радою спірного рішення пояснила численними зверненнями громадян міста Черкаси щодо ситуації, яка склалася в центральній частині міста, у зв'язку зі стихійною торгівлею, а саме скарги на перевантаження центру автомобілями продавців ринку, торгівлю на тротуарах, газонах, антисанітарію.
Заслухавши позивача та представника відповідача, дослідивши матеріали справи, суд вважає позовні вимоги не підлягаючими задоволенню з огляду на наступне.
Спірним рішенням відповідача від 28.11.2006 року за №2-186 «Про упорядкування торгівлі на території м. Черкаси» відповідно до п.44 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», з метою впорядкування торгівлі та наведення належного санітарного стану в місті Черкаси Черкаська міська рада вирішила:
1. Заборонити торгівлю на території м. Черкаси за межами ринків.
2. Скасувати:
2.1. Рішення міської ради від 15.01.1999 року №4-33 «Про упорядкування торгівлі на вулицях Гоголя та Смілянська,44».
2.2. Рішення міськвиконкому від 17.02.1998 року №86 «Про хід виконання рішення міськвиконкому від 21.10.97 року №663 «Про роботу та будівництво ринків у м. Черкаси».
3. Контроль за виконанням рішення покласти на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Шабанова В.І. та постійну комісію з питань транспорту, зв'язку, інформаційних технологій, підприємництва, торгівлі та сфери послуг (ОСОБА_2) (дослівно текст рішення).
Згідно з приписами ст.140 Конституції України відповідач є органом місцевого самоврядування. Засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування врегульовані Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно ч.3 ст.3 Кодексу адміністративного судочинства у справах щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Спірне рішення прийняте відповідно до п.44 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з яким до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад віднесено встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність.
Отже питання спірного рішення - «Про упорядкування торгівлі на території м. Черкаси» відноситься до виключної компетенції міської ради. Спірне рішення прийняте на сесії міської ради, отже у спосіб, встановлений ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до п.9 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
Таким чином, право скасування власних рішень та рішень виконавчого органу передбачене законом.
Відповідно до п.10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції та законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»від 11 вересня 2003 року №1160-IV (далі -Закон №1160), на порушення якого вказує позивач, визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.
Відповідно до ст.1 Закону №1160 державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України;
регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами;
Таким чином, відповідач є регуляторним органом в розумінні Закону №1160.
Згідно ст. 3 Закону №1160 дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.
Право позивача, як суб'єкта господарювання, у здійсненні державної регуляторної політики, визначені ст.6 Закону №1160, відповідно до якої громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право:
- подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;
- у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;
- подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;
- бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;
- самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;
- одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.
Таким чином, спеціальний закон не передбачає права позивача на звернення до суду з позовом про скасування регуляторного акта.
Закон №1160, зокрема, стаття 11 визначає перегляд регуляторних актів, який здійснюється:
на підставі аналізу звіту про відстеження результативності цього регуляторного акта;
за ініціативою регуляторного органу, який прийняв відповідний регуляторний акт;
в інших випадках, передбачених Конституцією та іншими законодавчими актами України.
У разі наявності підстав, визначених у частині першій ст.11 Закону №1160, регуляторний орган, який прийняв відповідний акт, а у випадках, передбачених Конституцією України та цим Законом, інший орган може приймати рішення про зупинення дії регуляторного акта, визнання його неконституційним, про скасування чи про необхідність залишення цього регуляторного акта без змін або про необхідність його перегляду. Якщо відповідно до цього Закону рішення щодо регуляторного акта, визначені в частинах другій та третій цієї статті, приймаються іншим органом, цей орган подає відповідні пропозиції регуляторному органу, який прийняв відповідний регуляторний акт.
Черкаська міська рада відповідно до ст.31 Закону № 1160 з метою реалізації покладених на неї цим Законом повноважень у здійсненні державної регуляторної політики, вправі створювати у своєму складі постійні комісії з питань реалізації державної регуляторної політики або може покладати ці повноваження на одну з існуючих постійних комісій відповідної ради (далі - відповідальна постійна комісія).
Статтею 36 Закону №1160 визначені особливості прийняття регуляторних актів органами та посадовими особами місцевого самоврядування, згідно з якою регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:
- відсутній аналіз регуляторного впливу;
- проект регуляторного акта не був оприлюднений.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.
Відповідно до ст.37 Закону №1160 здійснюється відстеження результативності та перегляду регуляторних актів, прийнятих органами та посадовими особами місцевого самоврядування.
Виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів, прийнятих сільськими, селищними, міськими та районними у містах радами, забезпечується виконавчими органами відповідних рад. На підставі аналізу звіту про відстеження результативності регуляторного акта головна постійна комісія відповідної ради або розробник проекту цього регуляторного акта приймає рішення про необхідність перегляду регуляторного акта, прийнятого відповідною радою.
Таким чином, законом передбачено право регуляторного органу у разі наявності підстав, визначених ст.11 Закону №1160, прийняти рішення про зупинення дії регуляторного акта, визнання його неконституційним, про скасування чи про необхідність залишення цього регуляторного акта без змін або про необхідність його. Необхідність перегляду регуляторних актів визначає постійна комісія відповідної ради.
Позивач не надав доказів щодо вчинення ним дій у здійсненні державної регуляторної політики у спосіб, визначений ст.6 Закону №1160.
Згідно вищенаведених приписів КАС України серед інших умов для скасування протиправного акта суб'єкта владних повноважень, є умова порушення прав та охоронюваних законом інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб.
Відповідно до ч. 1 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст.72 КАС України, тобто наявності обставин, які дають підстави для звільнення від доказування. Обставини для звільнення сторони від доказування відсутні. Згідно ч.2 ст.71 КАС України обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення покладається на відповідача, якщо він заперечує проти позову.
Відповідач довів необхідність прийняття спірного рішення, яка підтверджується і є очевидною, що в місті Черкаси, особливо в центральній його частині, утворились місця стихійної торгівлі, що призвело до перевантаження ділянки центру міста біля Центрального ринку на вулицях Смілянська, Благовісна, Гоголя, торгівлі на тротуарах, газонах, антисанітарії, що є грубим порушенням Порядку провадження торговельної діяльності та правил торговельного обслуговування населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15.06.2006 року №833, Правил торгівлі на ринках, затверджених рішенням сесії міської ради від 17.01.2005 року №7-133. Про наявність вказаної ситуації свідчать депутатські звернення, протокол громадських слухань з питання упорядкування торгівлі в місті Черкаси від 25 квітня 2007 року, протокол наради по упорядкуванню торгівлі навколо Центрального ринку від 25.05.2007 року.
Позивач не довів, що спірним рішенням порушуються його права та охоронювані законом інтереси. Порушень прав особи на участь у процесі прийняття рішення як регуляторного акта, позивач не навів.
Порушення процедури прийняття рішення, на які посилається позивач, не може бути підставою для визнання рішення протиправним.
Спірне рішення суд вважає правильним по суті, прийняте міською радою відповідно до встановлених Конституцією України та законами України повноважень, використаних з метою, якою ці повноваження надані, узгоджується з вимогами чинного законодавства та прийняте відповідно до обставин, що склалися, з дотриманням принципу рівності перед законом. Отже відсутні підстави для визнання протиправним та скасування спірного рішення.
Керуючись ст. ст. 94, 160-163 КАС України, суд, -
Відмовити повністю у адміністративному позові підприємця ОСОБА_1 до Черкаської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, яка підлягає поданню до Київського апеляційного адміністративного суду через господарський суд Черкаської області. Заява про апеляційне оскарження постанови суду подається протягом десяти днів з дня складення постанови в повному обсязі. Апеляційна скарга на постанову подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження.
Суддя Н.М.Курченко
Постанова складена в повному обсязі 07 червня 2007 року.