ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
08 грудня 2017 року 15:35 № 826/11864/16
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Шрамко Ю.Т., суддів Костенка Д.А., Вєкуа Н.Г., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи - Національний природний парк «Тузловські лимани», Одеська обласна державна адміністрація, Татарбунарська районна державна адміністрація про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,
До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшла позовна заява Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина, (далі - позивач), до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, (далі - відповідач), треті особи - Національний природний парк «Тузловські лимани», (далі - третя особа 1), Одеська обласна державна адміністрація, (далі - третя особа 2), Татарбунарська районна державна адміністрація, (далі - третя особа 3), Головне управління держгеокадастру в Одеській області, (далі - третя особа 4), в якій позивач просить:
- визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України під час здійснення контролю за дотриманням містобудівного законодавства під час забудови пляжу-піщаного пересипу (Чорноморська коса) між Чорним морем та лиманом Бурнас;
- зобов'язати відповідача видати припис про знесення самочинно збудованого об'єкту на Причорноморській косі та подати позов до суду у випадку невиконання припису.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що земельна ділянка, на якій здійснюється будівництво є власністю народу України, має особливий статус. На даній земельній ділянці самочинно збудована будівля, яка порушує право на екологічну безпеку, підтримання екологічної рівноваги на території України, а тому має бути знесена.
Відповідач позовні вимоги не визнав, просив у задоволенні позову відмовити повністю, оскільки поданий позов є передчасним.
В судовому засіданні представник позивача підтримав заявлені позовні вимоги та просив суд їх задовольнити.
Представник відповідача в судове засідання не з'явився, надіслав заяву про розгляд справи без участі представника відповідача.
Представник третьої особи - 2 у судовому засіданні поклався на розсуд суду.
Представник третьої особи - 1, представники третьої особи 3 та 4 у судове засідання не з'явилися.
Представник третьої особи -1 подав заяву про розгляд справи без його участі та просив позов задовольнити повністю.
Враховуючи викладене та зважаючи на достатність наявних у матеріалах справи доказів для розгляду та вирішення справи по суті, у відповідному судовому засіданні судом, відповідно до ч.6 ст.128 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), прийнято рішення про подальший розгляд та вирішення справи у порядку письмового провадження.
Оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд встановив наступне.
Як вбачається зі змісту позову, на чорноморській піщаній косі між Чорним морем та лиманом Бурнас (межа національного природного парку «Тузловські лимани» та водно-болотні угіддя, що охороняються відповідно до Рамсарської конвенції) біля села Лебедівка Тузлівської сільської ради Татарбунарського району Одеської області здійснюється самочинне будівництво трьох-поверхової будівлі) бази відпочинку - стоянки маломірних суден.
Самочинно збудована, на думку позивача, будівля знаходиться на території 1-го км піщаної коси Чорного моря та на відстані приблизно 500-та метрів у бік 2-го км піщаної коси, чим порушено право на екологічну безпеку, підтримання екологічної рівноваги на території України, екологічний інтерес.
Таким чином заподіюється шкода особливо цінному об'єкту природи, який підлягає охороні відповідно до національного та міжнародного законодавства.
Державною архітектурно-будівельною інспекцією України в особі Департаменту архітектурно-будівельної інспекції Одеської області була здійснена перевірка та зафіксовано факт самочинного будівництва, проте не винесено припис про знесення самочинно збудованого об'єкту та не подано відповідно позов до суду після невиконання такого припису.
У контексті викладеного, суд зазначає наступне.
Згідно п.п. 1.1, 2.1, 2.2, 2.3 Статуту Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина», Міжнародна благодійна організація «Екологія-Право-Людина» є самоврядною, з міжнародним статусом на добровільних засадах, благодійною організацією. Метою створення і діяльності позивача є здійснення благодійної діяльності, яка полягає у захисті довкілля в інтересах суспільства, сприяння розвитку природоохоронної справи та розвитку еколого-правової освіти, науки та культури. Основними напрямами благодійної діяльності Організації є, серед іншого:
- подання допомоги особам в реалізації їхніх прав і законних інтересів;
- сприяння охороні і збереженню природної та культурної спадщини;
- сприяння розвитку природно-заповідного фонду та природоохоронної справи.
Відповідно до положень розділу 2.3 Статуту, позивач здійснює, зокрема, таку діяльність:
- надання правової допомоги (юридичних консультацій та ін.);
- представлення своїх інтересів та інтересів інших осіб в судах України у справах, пов'язаних із порушенням екологічних чи інших прав людини і громадянина або пов'язаних із порушенням екологічного законодавства;
здійснення в межах чинного законодавства громадського екологічного контролю.
Загальні засади благодійної діяльності в Україні, правове регулювання відносин у суспільстві, спрямованих на розвиток благодійної діяльності, утвердження гуманізму і милосердя, сприятливі умови для утворення і діяльності благодійних організацій визначає Закон України «Про благодійну діяльність та благодійні організації».
Відповідно до п. 3 ст. 1 Закону України «Про благодійну діяльність та благодійні організації», благодійна організація - юридична особа приватного права, установчі документи якої визначають благодійну діяльність в одній чи кількох сферах, визначених цим Законом, як основну мету її діяльності. Цілями благодійної діяльності є надання допомоги для сприяння законним інтересам бенефіціарів у сферах благодійної діяльності, визначених цим Законом, а також розвиток і підтримка цих сфер у суспільних інтересах.
Сферами благодійної діяльності, серед іншого, є екологія, охорона довкілля та захист тварин; запобігання природним і техногенним катастрофам та ліквідація їх наслідків, допомога постраждалим внаслідок катастроф, збройних конфліктів і нещасних випадків, а також біженцям та особам, які перебувають у складних життєвих обставинах.
Відповідно до ст. 1 Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, з метою сприяння захисту права кожної людини нинішнього і прийдешніх поколінь жити в навколишньому середовищі, сприятливому для її здоров'я та добробуту, кожна зі Сторін гарантує права на доступ до інформації, на участь громадськості в процесі прийняття рішень і на доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, відповідно до положень цієї Конвенції.
Пункт 3 ст. 9 Конвенції передбачає, що кожна зі Сторін забезпечує представникам громадськості, коли вони відповідають передбаченим законодавством критеріям, якщо такі є, доступ до адміністративних або судових процедур для оскарження дій або бездіяльності приватних осіб і громадських органів, які порушують положення національного законодавства, що стосується навколишнього середовища.
Відповідно до Закону України «Про природно-заповідний фонд України», природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об'єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.
У зв'язку з цим, законодавством України природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об'єктів, що перебувають під особливою охороною.
Враховуючи загальнонаціональне суспільне значення природно-заповідного фонду, спірні відносини є публічно-правовими, відтак необмежене коло осіб має право на звернення до суду щодо оскарження спірного рішення.
У зв'язку з вищевикладеним, суд погоджується із твердженнями позивача на право звернення до суду із даним позовом.
Указом Президента України «Про створення національного природного парку «Тузловські лимани» від 01.01.2010 року №1/2010 створено на території Татарбунарського району Одеської області національний природний парк "Тузловські лимани".
Відповідно до даного Указу, до території національного природного парку "Тузловські лимани" погоджено в установленому порядку включення 27865 гектарів земель державної власності, а саме: 2022 гектари земель запасу (у тому числі 316,831 гектара земель Піщаної коси Чорного моря та 1705,169 гектара земель водного фонду (частина озер Шагани, Алібей та Бурнас), що надаються національному природному парку в постійне користування, і 25843 гектари земель (у тому числі 3233,18 гектари земель запасу, 541 гектари земель, що перебувають у постійному користуванні державного підприємства "Саратське лісове господарство", 21186,03 гектари земель водного фонду (частина озер Шагани, Алібей, Бурнас, а також озера Солоне, Хаджидер, Карачаус, Будури, Мартаза, Магалевське, Малий Сасик, Джаншейське) та 882,79 гектари прилеглої акваторії Чорного моря шириною 200 метрів), що включаються до складу національного природного парку без вилучення.
Згідно Положення про національний природний парк «Тузловські лимани», затвердженого Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 07.09.2011 року № 195, Національний природний парк "Тузловські лимани", (далі - Парк), створений відповідно до Указу Президента України від 1 січня 2010 року N 1 "Про створення національного природного парку "Тузловські лимани". Парк є об'єктом природно-заповідного фонду загальнодержавного значення.
Територія Парку є Рамсарським водно-болотним угіддям міжнародного значення та об'єктом Смарагдової мережі Європи.
Парк розташований на території Татарбунарського району Одеської області.
Парк є бюджетною, неприбутковою, природоохоронною, рекреаційною, культурно-освітньою, науково-дослідною установою загальнодержавного значення, що входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання.
Парк є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки у територіальному органі Державної казначейської служби і утримується за рахунок коштів державного бюджету. Парк має печатку із зображенням Державного герба України та своїм найменуванням, штампи та офіційну емблему, що реєструється в установленому порядку, та бланки.
Загальна площа Парку становить 27865 гектарів земель державної власності, а саме:
2022 гектари земель запасу (у тому числі 316,831 гектара земель Піщаної коси Чорного моря та 1705,169 гектара земель водного фонду (частина озер Шагани, Алібей та Бурнас), що надаються Парку в постійне користування;
25843 гектари земель (у тому числі 3233,18 гектара земель запасу, 541 гектар земель, що перебувають у постійному користуванні державного підприємства "Саратське лісове господарство", 21186,03 гектара земель водного фонду (частина озер Шагани, Алібей, Бурнас, а також озера Солоне, Хаджидер, Карачаус, Будури, Мартаза, Магалевське, Малий Сасик, Джаншейське) та 882,79 гектара прилеглої акваторії Чорного моря шириною 200 метрів), що включаються до складу Парку без вилучення.
На землях, які передаються Парку без вилучення, може здійснюватись традиційна господарська діяльність відповідно до Проекту організації території парку.
Ділянка землі та водного простору загальною площею 2022 га з усіма природними ресурсами та об'єктами вилучена з господарського використання і надана Парку в постійне користування.
Право Парку на постійне користування земельною ділянкою загальною площею 2022 га посвідчується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про зареєстровані права та/або їх обтяження серії СЕК N 148284 від 26.06.2013 року.
Парк створено з метою збереження, відтворення та раціонального використання унікальних природних комплексів водно-болотних угідь міжнародного значення як середовища існування водоплавних птахів, а також об'єктів Північного Причорномор'я, що мають важливе природоохоронне, наукове, історико-культурне, естетичне, рекреаційне та оздоровче значення.
Основними завданнями Парку є:
збереження та охорона цінних природних комплексів та об'єктів, насамперед водно-болотних угідь, підтримання та забезпечення екологічної рівноваги в регіоні;
створення умов для організованого туризму, відпочинку та інших видів рекреаційної діяльності в природних умовах з додержанням режиму охорони заповідних комплексів та об'єктів;
організація та здійснення науково-дослідних робіт, у тому числі з вивчення природних комплексів та їх змін в умовах рекреаційного використання, розроблення та впровадження наукових рекомендацій з питань охорони навколишнього природного середовища, відтворення окремих видів флори та фауни, відновлення порушених екосистем, управління та ефективного використання природних ресурсів, організації та проведення моніторингу ландшафтного та біологічного різноманіття;
відродження місцевих традицій природокористування, осередків місцевих художніх промислів та інших видів народної творчості тощо;
проведення екологічної освітньо-виховної роботи тощо.
Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів визначає Закон України «Про природно-заповідний фонд України».
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», завданням законодавства України про природно-заповідний фонд України є регулювання суспільних відносин щодо організації, охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, відтворення їх природних комплексів, управління у цій галузі.
Стаття 3 Закону передбачає, що до природно-заповідного фонду України належать:
природні території та об'єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища;
штучно створені об'єкти - ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва.
Відповідно до ст. 7 Закону, землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об'єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об'єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.
На землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об'єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням.
Також Законом України «Про природно-заповідний фонд України» передбачено, що території та об'єкти природно-заповідного фонду з додержанням вимог, встановлених цим Законом та іншими актами законодавства України, можуть використовуватися:
у природоохоронних цілях;
у науково-дослідних цілях;
в оздоровчих та інших рекреаційних цілях;
в освітньо-виховних цілях;
для потреб моніторингу навколишнього природного середовища.
Встановлені частиною першою цієї статті основні види використання, а також заготівля деревини, лікарських та інших цінних рослин, їх плодів, сіна, випасання худоби, мисливство, рибальство та інші види використання можуть здійснюватися лише за умови, що така діяльність не суперечить цільовому призначенню територій та об'єктів природно-заповідного фонду, встановленим вимогам щодо охорони, відтворення та використання їх природних комплексів та окремих об'єктів.
Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється в межах ліміту та на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Перелік встановлених цим Законом видів використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду і порядок їх використання визначаються режимом територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, затвердженого центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, а також на підставі дозволів.
Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення здійснюється на підставі дозволів, що видаються органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим та територіальними органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища.
Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення здійснюється в межах ліміту на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, затвердженого органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим та територіальними органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, а також на підставі дозволів.
Спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення (крім корисних копалин) здійснюється на підставі дозволів, що видаються місцевими радами за погодженням з територіальними органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища.
Порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів і встановлення лімітів на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення визначається Кабінетом Міністрів України. Видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів здійснюється на безоплатній основі.
Видача дозволів здійснюється на підставі клопотання (заявки) природокористувача, погодженого із власником або постійним користувачем земельної ділянки та заінтересованими органами.
Дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів може бути анульований органом, що його видав, у разі: різкого погіршення стану навколишнього природного середовища внаслідок природокористування, ліквідації підприємства, установи або організації, яка отримала дозвіл; порушення умов природокористування та режиму території природно-заповідного фонду; втрати чи пошкодження дозволу, що не дає можливості визначити зміст дозволу.
Здійснення господарської та іншої діяльності за декларативним принципом заборонено.
З письмових пояснень Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 18.10.2016 року №9-15-0,4-15378/2/16, вбачається, що за інформацією Відділу Держгеокадастру у Татарбунарському районі Одеської області від 17.10.2016 року №22-1526-0,1-2195/2-16 згідно наявних у Відділі Книг реєстрації державних актів на право власності на земельні ділянки та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди станом на 31.12.2012 року на території піщаної коси Чорного моря Татарбунарського району наявний, серед інших, наступний зареєстрований договір оренди землі: договір оренди земельних діялянок, укладеного між Татарбунарською районною державною адміністрацією та ВАТ «СП «Чорноморська перлина» передана у користування загальною площею 1,3 га, зареєстрованого Татарбунарським відділом ОРФ ДП «ЦДЗК» 29.07.2010 року за №041053500466 для розміщення об'єкту стаціонарної рекреації (кадастровий номер НОМЕР_1). Право суборенди земельної ділянки площею 0,3886 га за гр. ОСОБА_5 строком на 21 рік зареєстровано 04.03.2016 року.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності, спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлює Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Відповідно до ст. 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Стаття 26 Закону регламентує, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва.
Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.
Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів;
6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.
Стаття 31 Закону закріплює, що проектна документація на будівництво об'єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.
Відповідно до п. 1 ст. 34 Закону, замовник має право виконувати будівельні роботи після:
1) направлення замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (далі - органи державного архітектурно-будівельного контролю), - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування;
2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності;
3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.
Відповідно до ч. 2 ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
Відповідно до ст. 375 Цивільного Кодексу України, власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам.
Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно.
Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
Правові наслідки самочинної забудови, здійсненої власником на його земельній ділянці, встановлюються статтею 376 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 1 ст. 376 Цивільного кодексу України, житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
З аналізу вищевикладеного слідує, що будівництво здійснюється правомірно за умови наявності у забудовника відповідної технічної документації та якщо земельна ділянка під будівництво отримана забудовником у власність або у користування відповідно до чинного законодавства.
Відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 08.04.2011 року №439/2011, Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.
Держархбудінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі або міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька регіонів) територіальні органи.
Основними завданнями Держархбудінспекції України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства, а саме:
здійснення в межах своїх повноважень державного контролю за дотриманням законодавства, стандартів, нормативів, норм, порядків і правил із зазначених питань;
виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві, ліцензування господарської діяльності, пов'язаної зі створенням об'єктів архітектури;
внесення Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України пропозицій щодо формування політики із відповідних питань.
Так, з листа Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, (далі - Департамент), від 18.04.2016 року №1015-05/1-6100 вбачається, що за вимогою СУ ГУМВС України в Одеській області №2401 від 28.02.2015 року, за адресою: 1-й км. Піщаної коси с. Лебедівка Татарбунарського району Одеської області була проведена перевірка 20.03.2015 року, за результатами якої було встановлено, що гр. ОСОБА_5 самовільно здійснює будівництво будинку відпочинку - стоянки маломірних суден, без отримання документів дозвільного характеру на початок виконання будівельних робіт з нового будівництва, а в подальшому експлуатує перший поверх будівлі, без прийняття в експлуатацію у встановленому законом порядку, чим порушено ч. 1 ст. 34, ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
За вказаним фактом щодо ОСОБА_5 було складено протокол про адміністративне правопорушення та видано припис про зупинення виконання будівельних робіт та усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Департаментом 30.04.2015 року, після завершення строку на добровільне виконання вимог припису, була проведена перевірка щодо контролю за виконанням вимог припису від 20.03.2015 року про зупинення виконання будівельних робіт та усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
За результатами перевірки встановлено, що вищевказаний припис не виконаний.
Відповідно до ст. 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.
Однак, всупереч вищевказаним вимогам ст. 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Департаментом на ОСОБА_5 знову складено протокол про адміністративне правопорушення та знову надано припис про усунення порушень.
В подальшому, Департаментом 31.08.2015 року була проведена перевірка щодо контролю за виконанням вимог припису від 30.04.2015 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Забудовник, ОСОБА_5, в особі уповноваженої особи ОСОБА_6, заздалегідь була попереджена про час проведення перевірки, але на об'єкт під час проведення перевірки вони не з'явилися.
З аналізу вищевикладеного слідує, що Закон встановлює звернення з позовом до суду вже після першого невиконання вимог припису, однак Департаментом з незрозумілих причин дана вимога виконана не була та повторно було надано припис про усунення порушень.
Таким чином, з досліджених матеріалів справи вбачається бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України під час здійснення контролю за дотриманням містобудівного законодавства під час забудови пляжу-піщаного пересипу (Чорноморська коса) між Чорним морем та Лиманом Бурнас, а отже позов позивача в цій частині підлягає задоволенню.
Що стосується вимог позивача стосовно зобов'язання відповідача подати позов до суду у випадку невиконання припису, слід зазначити наступне.
Як вже зазначалося вище, згідно положень частин першої, другої статті 38 Закону № 3038-VI, у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.
За рішенням суду самочинно збудований об'єкт підлягає знесенню в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, з компенсацією витрат, пов'язаних із знесенням об'єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.
Згідно із частиною сьомою статті 376 ЦК України, у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану. Аналіз вищезазначених норм свідчить про те, що в законодавстві розмежовано повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (його територіальних органів) з винесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та з приводу звернення до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта.
Звернення ж контролюючого органу до суду із позовом про знесення самочинного будівництва можливе лише за наявності певних обставин як крайній захід, коли використано всі передбачені законодавством України заходи, наявні істотні порушення будівельних норм і правил або наявна шкода суспільним інтересам чи інтересам інших осіб, за умови неможливості перебудови.
В контексті наведеного суд зазначає, що відповідно до статті ч. 3 статті 6 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
За змістом ж статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог.
Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
До основних принципів адміністративного судочинства належить, крім іншого, диспозитивність (п.4 ч.1 ст.7 КАС України). Диспозитивність (від лат. Dispono - розпоряджаюся) - це надання особам, які беруть участь у справі, можливості вільно розпоряджатися своїми матеріальними та процесуальними правами на власний розсуд.
Тобто, з наведених вище положень процесуального законодавства слідує, що звернення до суду - це право, а не обов'язок особи. Встановлене ж законодавством право суб'єкта владних повноважень на звернення до суду з відповідним позовом, у т.ч. органу державного архітектурно-будівельного контролю, належить виключно до дискреційних повноважень такого суб'єкта.
Під дискреційним повноваженням суд розуміє повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин (Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді заступників міністрів).
Крім того, положення Постанови Вищого адміністративного суду України від 21.10.2010 року №П-278/10, якою встановлено, що з огляду на положення Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.
Таким чином, суди не вправі втручатися в діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування при здійсненні ними функцій та повноважень, визначених законодавством, не вправі переймати на себе функції суб'єктів владних повноважень, оскільки чинним законодавством України суди не наділені правом створювати норми права, а наділені компетенцією перевіряти уже створені норми права на їх відповідність вищестоящим в ієрархії нормативно-правовим актам.
А тому визначення адміністративним судом зобов'язання суб'єкту владних повноважень щодо подання ним певного позову до суду було б формою втручання у дискреційні повноваження такого суб'єкту, у т.ч. відповідача, що суперечить меті і завданню адміністративного судочинства.
Згідно з частиною другою ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України
Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Разом з тим суд враховує, що в рішенні Конституційного суду України від 09.07.2002 у справі за конституційним зверненням Товариства з обмеженою відповідальністю «Торговий дім «Кампус Коттон клаб» щодо офіційного тлумачення положення частини другої ст. 124 Конституції України (справа № 1-2/2002 про досудове врегулювання спорів) в п. 3 зазначено, що положення частини другої ст. 124 Конституції України треба розглядати у системному зв'язку з іншими положеннями Основного Закону України, які передбачають захист судом прав і свобод людини і громадянина, а також прав юридичної особи, встановлюють юридичні гарантії їх реалізації, надаючи можливість кожному захищати свої права і свободи будь-якими не забороненими законом засобами (ч. 5 ст. 55 Конституції України). Тобто кожна особа має право вільно обирати не заборонений законом засіб захисту прав і свобод, у т.ч. судовий захист. Для забезпечення судового захисту Конституція України у ст. 124 встановила принципи здійснення правосуддя виключно судами. Із змісту частини другої ст. 124 Конституції України щодо поширення юрисдикції на всі правовідносини, що виникають у державі, випливає, що кожен із суб'єктів правовідносин у разі виникнення спору може звернутися до суду за його вирішенням.
В даному випадку позивач скористався своїм правом на судовий захист і його право не може бути обмежене, однак при встановлених вище обставинах підстави для задоволення позовної вимоги про зобов'язання відповідача звернутися з певним позовом до суду відсутні, оскільки така вимога є формою втручання у дискреційні повноваження державного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства, у зв'язку з чим позов позивача в даній частині задоволенню не підлягає.
Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 11, ч. 1 ст. 69, ч.ч. 1, 2, 6 ст. 71 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
Доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.
Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 72 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Якщо особа, яка бере участь у справі, без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які вона посилається, суд вирішує справу на основі наявних доказів.
Із системного аналізу вище викладених норм та обставин суд прийшов до висновку, що позов Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи - Національний природний парк «Тузловські лимани», Одеська обласна державна адміністрація, Тутарбунарська районні державна адміністрація, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії є таким, що підлягає частковому задоволенню.
Відповідно до ч.ч. 1, 3 ст. 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.
Якщо адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому відповідно до задоволених вимог, а відповідачу - відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено.
На підставі вище викладеного, керуючись ст.ст. 69-71, 86, 94, 128, 158-163, 167 КАС України, суд -
1. Позов Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» задовольнити частково.
2. Визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України під час здійснення контролю за дотриманням містобудівного законодавства під час забудови пляжу-піщаного пересипу (Чорноморська коса) між Чорним морем та лиманом Бурнас.
3. Позов в іншій частині залишити без задоволення.
4. Присудити на користь Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» (код ЄДРПОУ 20848991) здійснений ним судовий збір у розмірі 689,00 грн. (шістсот вісімдесят дев'ять гривень 00 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Державної архітектурно-будівельної інспекції України (код ЄДРПОУ 37471912).
Копії постанови направити (вручити) сторонам (їх уповноваженим представникам) у порядку та строки, встановлені ст. 167 КАС України.
Згідно зі ст.ст. 185, 186 КАС України, постанова може бути оскаржена шляхом подання до Київського апеляційного адміністративного суду через Окружний адміністративний суд міста Києва апеляційної скарги протягом десяти днів із дня отримання копії постанови. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Київського апеляційного адміністративного суду.
Відповідно до ст. 254 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Головуючий суддя Ю.Т.Шрамко
Судді Н.Г.Вєкуа
Д.А.Костенко