06 грудня 2017 року справа № 823/1793/17
11 год. 50 хв. м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Рідзеля О.А.,
за участю:
секретаря судового засідання - Мельникової О.М.,
представника позивача - ОСОБА_1 (за посвідченням),
представників відповідача - ОСОБА_2, ОСОБА_3 (за довіреностями), ОСОБА_4 (за посадою),
розглядаючи у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за позовом виконувача обов'язки керівника Смілянської місцевої прокуратури до Балаклеївської сільської ради Смілянського району Черкаської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,
10.11.2017 у Черкаський окружний адміністративний суд звернувся виконувача обов'язки керівника Смілянської місцевої прокуратури (далі - позивач) з адміністративним позовом до Балаклеївської сільської ради Смілянського району Черкаської області (далі - відповідач), в якому просить:
визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж парку пам'ятки садово-паркового мистецтва “Сквер ім. Т.Г. Шевченка” та закріплення їх в натурі (на місцевості);
зобов'язати відповідача відповідно до вимог чинного законодавства забезпечити проведення робіт з винесення меж парку пам'ятки садово-паркового мистецтва “Сквер ім. Т.Г. Шевченка” та закріплення їх в натурі (на місцевості).
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішенням Черкаської обласної ради від 26.12.2008 №23-13/V запропоновано землекористувачам та землевласникам протягом року розробити документації по встановленню меж відповідних територій в натурі, зокрема, щодо парку пам'ятки садово-паркового мистецтва “Сквер ім. Т.Г. Шевченка”. 16.02.2009 на між відповідачем та Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області складено охоронне зобов'язання, яким відповідач надав зобов'язання забезпечити режим охорони та збереження парку пам'ятки садово-паркового мистецтва “Сквер ім. Т.Г. Шевченка” в адміністративних межах с. Балаклея Смілянського району загальною площею 1,4 га. Крім того, позивач зазначив, що чинним законодавством України на відповідача покладений обов'язок складення землевпорядної документації на вищевказаний об'єкт. Проте, за інформацією ГУ Держеокадастру у Черкаській області така документація не розроблялась. Тому просив задовольнити позов.
Представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримала та просила задовольнити позов у повному обсязі.
Представник відповідача в судовому засіданні заперечував проти задоволення позовних вимог з тих підстав, що вищевказаним рішенням Черкаської обласної ради від 26.12.2008 №23-13/V лише запропоновано, а не зобов'язано розробити документації по встановленню меж відповідних територій в натурі. Відповідач зазначив, що згідно з положенням про парк пам'ятку садово-паркового мистецтва “Сквер ім. Т.Г. Шевченка” його територія належить до природно-заповідного фонду області, а отже відповідач не може фінансувати роботи з виготовлення проектів землеустрою щодо встановлення меж територій природно-заповідного фонду. Крім того, охоронним зобов'язанням від 16.02.2009 відповідач взяв обов'язок забезпечити режим охорони та збереження парку пам'ятки садово-паркового мистецтва “Сквер ім. Т.Г. Шевченка”, а не незабезпечення проведення робіт з винесення його меж та закріплення їх в натурі (на місцевості). У зв'язку з цим, просив відмовити у задоволенні позову.
Заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку частково задовольнити позов, з огляду на таке.
Суд встановив, що рішенням Черкаської обласної ради від 26.12.2008 №23-13/V “Про території та об'єкти природно-заповідного фонду області” затверджено пропозицію облдержадміністрації про оголошення територій та об'єктів природно-заповітного фонду області, що мають природоохоронне та естетичне значення і підлягають особливій охороні. Згідно з додатком до цього рішення до переліку таких об'єктів входить також парк пам'ятка садово-паркового мистецтва “Сквер ім. Т.Г. Шевченка”.
16.02.2009 на між Балаклеївською сільською радою Смілянського району Черкаської області та Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області складено охоронне зобов'язання, яким відповідач надав зобов'язання забезпечити режим охорони та збереження парку пам'ятки садово-паркового мистецтва “Сквер ім. Т.Г. Шевченка” в адміністративних межах с. Балаклея Смілянського району загальною площею 1,4 га.
Згідно з даними листа міськрайонного управління у Смілянському районі та м.Смілі ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 18.09.2017 №203/149-17 у відділі відсутня документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) в натурі (на місцевості) меж об'єктів природно-заповідного фонду, у т.ч. парку пам'ятки садово-паркового мистецтва “Сквер ім. Т.Г. Шевченка”.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам суд врахував, що відповідно до ст.1 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Згідно зі ст.43 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
У відповідності до статті 45 ЗК України землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.
Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.
Статтею 7 Закону України “Про природно-заповідний фонд України” від 16.06.1992 № 2456-XII (далі - Закон 2456-XII) визначено, що землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Межі територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Відповідно до частин третьої та п'ятої статті 53 Закону 2456-XII рішення про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною ОСОБА_4 Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами. Території та об'єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов'язання.
Території та об'єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов'язання.
Статтею 60 Закону 2456-XII визначено, що охорона природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам'яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення, а також регіональних ландшафтних парків, управління якими здійснюється спеціальними адміністраціями, покладається на служби їх охорони, які входять до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України. Положення про службу державної охорони природно-заповідного фонду України затверджується Кабінетом Міністрів України.
Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об'єктів природо-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.
При цьому, правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування визначає Закон України “Про землеустрій” 22.05.2003 № 858-IV (далі - Закон №858-IV).
За правилами частини другої статті 25 Закону № 858-IV видами документації із землеустрою є, зокрема, проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів.
Згідно статті 47 Закону № 858-IV проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються з метою:
а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу;
б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму;
в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об'єктів культурної спадщини;
г) проведення науково-дослідних робіт;
ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг;
д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду розробляються для біосферних заповідників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків - пам'яток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків на землях та земельних ділянках, що включаються до складу цих територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.
Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів включають:
а) завдання на складання проекту землеустрою;
б) пояснювальну записку;
в) характеристику території із встановленням режиму використання земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів;
г) довідку, що містить узагальнену інформацію про землі (території);
ґ) матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування;
д) у межах населеного пункту - копію графічної частини генерального плану населеного пункту (за наявності), а за межами населеного пункту - копію відповідної містобудівної документації (за наявності) і копію рішення про затвердження такої документації;
е) інформацію про перспективний стан використання та охорони земель у межах адміністративно-територіальної одиниці, яка є складовою схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель відповідної адміністративно-територіальної одиниці (за наявності);
є) план організації території з відображенням угідь, землевласників і землекористувачів, у тому числі земельних ділянок, щодо яких встановлені обмеження у використанні;
ж) план меж земельних ділянок, що включаються до території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів без їх вилучення у землевласників та землекористувачів;
з) креслення перенесення в натуру (на місцевість) меж території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення та земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів;
и) акт перенесення в натуру (на місцевість) меж території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів у натурі (на місцевості);
і) перелік обмежень у використанні земельних ділянок;
ї) матеріали погодження проекту землеустрою, встановлені статтею 186 Земельного кодексу України.
Межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон встановлюються і по суходолу, і по водному простору.
Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.
У відповідності до статті 19 Закону № 858-IV до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст належать: а) організація і здійснення землеустрою; б) здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; в) координація здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; г) інформування населення про заходи, передбачені землеустроєм; ґ) вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.
Згідно зі ст. 26 Закону № 858-IV, замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, ОСОБА_4 міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.
З матеріалів справи вбачається, що рішенням Черкаської обласної ради від 26.12.2008 №23-13/V “Про території та об'єкти природного-заповідного фонду області” запропоновано землекористувачам та землевласникам, у віданні яких знаходяться території та об'єкти природно-заповідного фонду (згідно з додатком), протягом року розробити документацію по встановленню меж відповідних територій в натурі.
Тобто, вказаним рішенням лише запропоновано розробити технічну документацію саме землекористувачам та землевласникам, у віданні яких знаходяться території та об'єкти природно-заповідного фонду.
Суд встановив, що згідно з п.1.4. Положення про парк пам'ятку садово-паркового мистецтва місцевого значення “Сквер ім. Т.Г. Шевченка” його територія з усіма об'єктами природи належить до природно-заповідного фонду області. Таким чином, землі парку пам'ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення “Сквер ім. Т.Г. Шевченка” відносяться до земель державної власності.
Під час судового розгляду справи, позивачем не доведено, а судом не встановлено, що Балаклеївська сільська рада є власником земель зазначеного парку-пам'ятки.
Оскільки парк пам'ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення “Сквер ім. Т.Г. Шевченка”, загальною площею 1,4 га належить до земель державної власності, відтак Балаклеївська сільська рада не має повноважень щодо здійснення землеустрою земель парку пам'ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення “Сквер ім. Т.Г. Шевченка”, що свідчить про відсутність бездіяльності щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж парку пам'ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення “Сквер ім. Т.Г. Шевченка” та закріплення їх в натурі (на місцевості).
При цьому, 16.02.2009 на між відповідачем та Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області складено охоронне зобов'язання, яким відповідач надав зобов'язання забезпечити режим охорони та збереження парку пам'ятки садово-паркового мистецтва “Сквер ім. Т.Г. Шевченка” в адміністративних межах с. Балаклея Смілянського району загальною площею 1,4 га.
Однак, на момент підписання такого охоронного зобов'язання діяла лише Примірна інструкція з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, ОСОБА_4 міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України №1153 від 17.10.1997 (втратила чинність 12.12.2011), яка визначала лише вичерпний перелік заборон та режим заказника.
У подальшому, перелік зобов'язань, які випливають з охоронного зобов'язання було визначено Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.02.2013 №65 “Про затвердження Інструкції щодо оформлення охоронних зобов'язань на території та об'єкти природно-заповідного фонду” (далі - Інструкція № 65).
Разом з тим, з 2013 року охоронне зобов'язання, в якому чітко зазначався перелік обов'язків Балаклеївської сільської ради стосовно парку пам'ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення “Сквер ім. Т.Г. Шевченка” не було підписано з новими умовами.
Відповідно до п. 1.3. Інструкції №65 охоронним зобов'язанням оформляється передача під охорону території чи об'єкта природно-заповідного фонду з визначенням переліку зобов'язань щодо забезпечення додержання встановленого режиму охорони та збереження.
Охоронні зобов'язання на території та об'єкти природно-заповідного фонду (далі - охоронне зобов'язання) оформляються органами, уповноваженими згідно із Законом України “Про природно-заповідний фонд України” (далі - уповноважені органи), землекористувачам (землевласникам) у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду або їх частини, які створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають (п. 1.4. Інструкції № 65).
На думку суду, покладення на Балаклеївську сільську раду зобов'язань щодо забезпечення додержання встановленого режиму охорони та збереження, не свідчить про наявність у ради прав землевласника/землекористувача та про наявність обов'язку ради бути замовником проекту землеустрою організації і встановлення меж території заказника.
Крім того, Балаклеївська сільська рада Черкаського району є лише розпорядником коштів громади, а кошти в бюджеті відповідача для розробки технічної документації для парку пам'ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення “Сквер ім. Т.Г. Шевченка” не виділялись.
Відповідно до частин 1, 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення; в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Суд при вирішенні спору враховує приписи статті 2 КАС України, відповідно до якої у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, добросовісно, розсудливо та безсторонньо, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
За вказаних обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що викладені в позовній заяві доводи позивача є необґрунтованими, а вимоги такими, в задоволенні яких слід відмовити.
Керуючись ст.ст. 2, 9, 11, 14, 86, 94, 159 - 163, 254, 255, 257 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
У задоволенні адміністративного позову виконувача обов'язки керівника Смілянської місцевої прокуратури - відмовити повністю.
Копію рішення направити особам, які беруть участь у справі.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня проголошення постанови. У разі застосування судом частини третьої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні, апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Суддя О.А. Рідзель
Постанова складена у повному обсязі 11.12.2017.