06 грудня 2017 рокуЛьвів№ 876/10223/17
Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді - Мікули О.І.,
суддів - Курильця А.Р., Кушнерика М.П.,
з участю секретаря судового засідання - Федчук М.Р.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові в залі суду апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільскій області на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільскій області, третя особа - Микулинецька сільська рада про визнання рішення протиправним та зобов'язання вчинити дії,-
Позивач - ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до відповідача - Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Микулинецька селищна рада, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, викладене у формі листа від 03 липня 2017 року 9-3461/0-1931/6-17; зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно розглянути його заяву (клопотання) зареєстровану у Головному управлінні Держгеокадастру у Тернопільській області 02 лютого 2017 року за №М-918/0/5-17 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, площею 1,250 га, для ведення особистого селянського господарства на території Микулинецької селищної ради Теребовлянського району Тернопільської області та прийняти відповідне законне рішення за наслідками розгляду питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, викладене у формі листа від 03 липня 2017 року 9-3461/0-1931/6-17. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно розглянути заяву (клопотання) ОСОБА_1 зареєстровану у Головному управлінні Держгеокадастру у Тернопільській області 2 лютого 2017 року за №М-918/0/5-17 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, площею 1,250 га, для ведення особистого селянського господарства на території Микулинецької селищної ради Теребовлянського району Тернопільської області та прийняти відповідне рішення за наслідками розгляду питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржувана постанова прийнята з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки тому факту, що з огляду на відсутність пропозицій від органу місцевого самоврядування щодо можливості надання позивачу дозволу на розроблення землевпорядної документації на бажану земельну ділянку, Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області утрималося від прийняття рішення про задоволення заяви про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу. Крім того, оскільки земельна ділянка, яку позивач бажає отримати у власність для ведення особистого селянського господарства, відсутня у переліку земельних ділянок оприлюднених на офіційному веб-сайті Головного управління, то позиція ГУ Держгеокадастру, викладена в листі від 03 липня 2017 року №9-3461/0-1931/6-17, відповідає вимогам постанови Кабінету Міністрів України №413 від 07 червня 2017 року, якою затверджено Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними. Апелянт також звертає увагу на те, що зобов'язання судом першої інстанції прийняти Головним управлінням відповідне рішення за наслідками розгляду питання про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є перевищення судом повноважень, оскільки адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, на відповідність закріпленим ч.3 ст.2 КАС України критеріям, не повинен втручатись у дискреційні повноваження (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень, а прийняття рішення щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, відповідно до ст.122 ЗК України, відноситься до виключних повноважень центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальних органів. Просить скасувати оскаржувану постанову в частині задоволенні позовних вимог та прийняти нову, якою у задоволенні позову відмовити повністю.
Представник позивача - ОСОБА_2 у судовому засіданні не погодився з доводами апеляційної скарги і вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, який ухвалив законне та обґрунтоване рішення, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.
Представник відповідача (апелянта) та представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, у судове засідання не прибули, про дату, час і місце апеляційного розгляду повідомлені належним чином, представник Микулинецької сільської ради подав заяву, в якій просив слухати справи без його участі, тому суд вважає можливим проведення розгляду справи у їх відсутності за наявними в справі матеріалами, та на основі наявних у ній доказів.
Заслухавши суддю-доповідача та пояснення представника позивача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що 02 лютого 2017 року позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 1,250 га, для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Микулинецької селищної ради Теребовлянського району Тернопільської області.
До заяви ОСОБА_1 долучив копію паспорта, копію картки фізичної особи - платника податків про одержання ідентифікаційного номера, викопіювання бажаного місця розташування земельної ділянки, звіт про наявність земель та розподілу їх за власниками землі, землекористувачами, угіддями та видами економічної діяльності, копію посвідчення ветерана війни - учасника бойових дій, копію довідки про участь в антитерористичній операції.
Листом від 28 лютого 2017 року М-918/0-223/6-17 Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повідомило позивача про те, що відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, рішення колегії Держземагентства України від 14 жовтня 2014 року, з метою забезпечення прозорості земельних відносин та розширення повноважень місцевих рад, врахування позицій органів місцевого самоврядування у питаннях розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності до Микулинецької селищної ради було направлено для розгляду копії поданих ОСОБА_1 документів. Проте відповідне погодження органу місцевого самоврядування на адресу Головного управління не надходило. Враховуючи вищенаведене, Головне управління утримується у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки до узгодження ним цього питання з Микулинецькою селищною радою.
Не погоджуючись із вказаним рішенням позивач оскаржив його в судовому порядку.
Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року у справі №819/398/17 позов задоволено частково, зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області розглянути заяву ОСОБА_1, зареєстровану у Головному управлінні Держгеокадастру у Тернопільській області 02 лютого 2017 року за №М-918/0/5-17.
Рішенням, викладеним у формі листа від 03 липня 2017 року №9-3461/0-1931/6-17, Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області відмовило позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 1,250 га, для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Микулинецької селищної ради Теребовлянського району Тернопільської області до узгодження ОСОБА_1 цього питання з Микулинецькою селищною радою.
Підставою для прийняття такого рішення зазначено ненадходження відповідного погодження Микулинецької селищної ради Теребовлянського району Тернопільської області, а також набуття чинності “Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними”, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України №413 від 07 червня 2017 року.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що у оскаржуваному рішенні не вказано підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання земельної ділянки у власність, виключний перелік яких передбачено ч.7 ст. 118 ЗК України. Крім того, покликання відповідача у спірному рішенні на постанову Кабінету Міністрів України "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" від 07 червня 2017 року №413, як на підставу для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, є необґрунтованим, оскільки вказана постанова на момент звернення позивача з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою не набула чинності. Таким чином, оскаржуване рішення прийнято неправомірно та підлягає скасуванню, а належним способом захисту порушенного права позивача є зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву (клопотання) ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та прийняти відповідне рішення за наслідками розгляду питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
Такі висновки суду першої інстанції, на думку колегії суддів, відповідають нормам матеріального права та фактичним обставинам справи і є правильними, виходячи з наступного.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ст.78 ЗК України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності.
Відповідно до ч.3 ст.22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам, окрім іншого, для ведення особистого селянського господарства.
Ст.116 ЗК України передбачає, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених ЗК України. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених ЗК України, провадиться один раз по кожному виду використання.
Відповідно до ч.4 ст.122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Згідно з ч.6 ст.118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до ОСОБА_3 міністрів Автономної Республіки Крим. ОСОБА_3 Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Ч.7 ст.118 Земельного кодексу України передбачає, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання земельної ділянки у власність визначений ч.7 ст. 118 ЗК України.
Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи, рішенням, викладеним у формі листа від 03 липня 2017 року №9-3461/0-1931/6-17, Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області відмовило позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 1,250 га, для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Микулинецької селищної ради Теребовлянського району Тернопільської області до узгодження ОСОБА_1 цього питання з Микулинецькою селищною радою, мотивуючи його ненадходженням відповідного погодження Микулинецької селищної ради Теребовлянського району Тернопільської області, а також набуттям чинності “Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними”, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України №413 від 07 червня 2017 року.
Колегія суддів звертає увагу на те, що вказаний лист не є відмовою у задоволенні заяви позивача, оскільки не містить, передбачених ч.7 ст.118 ЗК України, підстав для відмови позивачу у наданні дозволу.
Таким чином, такий документ не має правового значення і не може трактуватись як належний розгляд заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 1,250 га, для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Микулинецької селищної ради Теребовлянського району Тернопільської області.
Крім того, колегія суддів погоджується з висноком суду першої інстанції про те, що покликання відповідача у спірному рішенні на постанову Кабінету Міністрів України "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" від 07 червня 2017 року №413, як на підставу для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, є необґрунтованим, оскільки вказана постанова на момент звернення позивача з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою не набула чинності (вказана постанова набрала чинності лише 17 червня 2017 року - опублікування "Урядовий кур'єр" 2017, №111 від 17 червня 2017 року), а тому в силу закріпленого у ч.1 ст. 58 Конституції України принципу незворотності дії нормативно-правового акта в часі, ця постанова Кабінету Міністрів України не поширюється на спірні правовідносини.
Колегія суддів також вважає, що суд першої інстанції правильно акцентував увагу на тому, що вищевказана постанова Кабінету Міністрів України не є нормативно-правовим актом, що врегульовує порядок надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо надання земельних ділянок у власність та не прийнята відповідно до певного закону чи на виконання такого закону, яким регулюються вимоги щодо обмеження розташування земельних ділянок, а лише затверджує стратегію (план діяльності на певний період) удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, тобто алгоритм дій уряду в майбутньому у цій сфері.
Враховуючи все вищенаведене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, викладене у формі листа від 03 липня 2017 року 9-3461/0-1931/6-17, прийняте неправомірно, оскільки не дотримано вимог чинного законодавства, зокрема, не вказано підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання земельної ділянки у власність, виключний перелік яких передбачено ч.7 ст. 118 ЗК України, що є підставою для скасування такого рішення.
Покликання апелянта на те, що обраний судом першої інстанції спосіб захисту порушеного права позивача є втручанням у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень, колегія суддів відхиляє як безпідставні, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов'язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення за наслідками розгляду питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки, а тому судом першої інстанції правомірно зобов'язано відповідача повторно розглянути заяву (клопотання) ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та прийняти відповідне рішення за наслідками розгляду питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
Таким чином, доводи апелянта є безпідставні та не спростовують відповідних висновків суду першої інстанції з вищенаведених мотивів.
При цьому, суд при вирішенні цього спору застосовує закріплений у судовій практиці Європейського Суду з прав людини принцип "належного урядування", який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
Відповідно до ч.2 ст.8 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Колегія суддів вважає, що відповідачем у цьому випадку не дотримано цей принцип, а тому суд першої інстанції дійшов правильного висновку про задоволення позову ОСОБА_1
З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про задоволення позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно до ч.1 ст.200 КАС України апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову суду - без змін.
Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільскій області залишити без задоволення, а постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року у справі № 819/1268/17 - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий О.І. Мікула
Судді: А.Р. Курилець
ОСОБА_4
Повний текст ухвали виготовлено 07 грудня 2017 року.