К/800/59926/14
07 листопада 2017 року м. Київ К/800/60507/14
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Швеця В.В.,
Загороднього А.Ф.,
Пасічник С.С.,
провівши у порядку касаційного провадження попередній розгляд адміністративної справи
за позовною заявою приватного акціонерного товариства «Жмеринське АПТ-10512» до Департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації; директора Департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації Вакара Анатолія Миколайовича; конкурсного комітету з підготовки та проведення конкурсів на перевезення пасажирів на внутрішньообласних, міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, треті особи: фізична особа - підприємець ОСОБА_5, Жмеринська районна державна адміністрація Вінницької області про визнання протиправним та скасування наказу, рішення та зобов'язання вчинити певні дії,
провадження в якій відкрито за касаційними скаргами фізичної особи - підприємця ОСОБА_5 та Департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 16 вересня 2014 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2014 року,-
У липні 2014 року ПАТ «Жмеринське АПТ-10512» звернулось до суду з даним позовом, в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ директора Департаменту житлово - комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації від 10.07.2014 року №99 «Про зняття з розгляду об'єктів конкурсу №884 Жмеринка - Браїлів ч/з Курилівці, Жмеринка - Демидівка, Жмеринка - Рижавка ч/з Потоки, №885 Жмеринка - Мала Жмеринка, №886 Жмеринка - Токарівка, Жмеринка - Слобода Чернятинська»;
- визнати незаконним та скасувати рішення від 10 липня 2014 року Конкурсного комітету в частині зняття з конкурсу об'єктів конкурсу № 884 Жмеринка - Браїлів ч/з Курилівці, Жмеринка - Демидівка, Жмеринка - Рижавка ч/з Потоки, №885 Жмеринка - Мала Жмеринка, №886 Жмеринка - Токарівка, Жмеринка - Слобода Чернятинська»;
- зобов'язати Департамент провести конкурс на об'єкти конкурсу №884 Жмеринка - Браїлів ч/з Курилівці, Жмеринка - Демидівка, Жмеринка - Рижавка ч/з Потоки, №885 Жмеринка - Мала Жмеринка, №886 Жмеринка - Токарівка, Жмеринка - Слобода Чернятинська».
Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 16 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2016 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ директора департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації від 10 липня 2014 року №99 «Про зняття з розгляду об'єктів конкурсу № 884 Жмеринка - Браїлів ч/з Курилівці, Жмеринка - Демидівка, Жмеринка - Рижавка ч/з Потоки, № 885 Жмеринка - Мала Жмеринка, № 886 Жмеринка - Токарівка, Жмеринка - Слобода Чернятинська».
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
В обґрунтування касаційних скарг фізична особа - підприємець ОСОБА_5 та Департамент житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації посилаються на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим ставлять питання про скасування ухвалених ними рішень та прийняття нового рішення про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.
Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи та рішення, що приймалися під час її розгляду, колегія суддів вважає, що касаційні скарги не підлягають задоволенню з огляду на наступне.
Судами встановлено, що на підставі листів Жмеринської районної державної адміністрації адресованих голові Вінницької обласної державної адміністрації від 14 березня 2014 року №01-31/694 та листів адресованих директору Департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації від 3 лютого 2014 року №01-33/294, від 25 лютого 2014 року №01-33/515, від 14 березня 2014 року №01-31/693, від 15 квітня 2014 року №01-33/938 Департаментом житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації (далі - Департамент) винесено на конкурси на перевезення пасажирів на внутрішньо обласних міжміських автобусних маршрутах загального користування у звичайному режимі руху 10 липня 2014 року наступні об'єкти: №884 Жмеринка - Браїлів ч/з Курилівці, Жмеринка - Демидівка, Жмеринка - Рижавка ч/з Потоки, №885 Жмеринка - Мала Жмеринка, №886 Жмеринка - Токарівка, Жмеринка - Слобода Чернятинська».
Дані про перелік об'єктів конкурсу та умови конкурсу були надруковані в газеті «Бізнес Вінничини» від 4 червня 2014 року.
Директором Департаменту 10 липня 2014 року прийнято наказ №99 «Про зняття з розгляду об'єктів конкурсу №884 Жмеринка - Браїлів ч/з Курилівці, Жмеринка - Демидівка, Жмеринка - Рижавка ч/з Потоки, №885 Жмеринка - Мала Жмеринка, № 886 Жмеринка - Токарівка, Жмеринка - Слобода Чернятинська».
Підставою для його прийняття зазначено надходження даних (лист від фізичної особи - підприємця ОСОБА_5.), що договори на перевезення пасажирів автомобільним транспортом які укладені між Жмеринською районною державною адміністрацією з приватним підприємцем ОСОБА_5 від 21 січня 2003 року та від 23 грудня 2003 року на автобусні маршрути Жмеринка - Браїлів ч/з Курилівці, Жмеринка - Демидівка, Жмеринка - Рижавка ч/з Потоки, Жмеринка - Мала Жмеринка, Жмеринка - Токарівка, Жмеринка - Слобода Чернятинська» продовжено на новий термін.
Судами також встановлено, що між Жмеринською районною державною адміністрацією (замовником) та приватним підприємцем ОСОБА_5 (перевізником) 21 січня 2003 року укладено договір на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на маршрутах: №1 «Жмеринка - Браїлів»; №12 «Жмеринка - Токарівка», рейс №2 «Жмеринка - Могилівка»; №9 «Жмеринка - Лисянка»; №11 «Жмеринка - Рижавка».
Також між Жмеринською районною державною адміністрацією (замовником) та приватним підприємцем ОСОБА_5 (перевізником) 23 грудня 2003 року укладено договір на перевезення пасажирів автомобільним транспортом за маршрутом «Жмеринка-Мала Жмеринка».
Між замовником та перевізником 4 березня 2004 року укладено Додаток №1 до Договору від 21 січня 2003 року, за умовами якого термін дії договору щодо надання транспортних послуг населенню продовжено до 4 березня 2014 року, а пункт 15 Договору від 21 січня 2003 року викладено у такій редакції: «після закінчення терміну дії даного договору, чинність його вважатиметься продовженою на послідуючий термін, якщо жодна із сторін не порушила питання про його розірвання, попередивши про це одну із сторін письмово, не пізніше як за 60 днів до закінчення даного договору».
Таким чином, із урахуванням умов Додатку №1 від 4 березня 2004 року передбачено можливість продовження строку дії Договору від 21 січня 2003 року на 10 років.
Також між сторонами підписано Додаток №1 від 4 березня 2004 року до Договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом від 23 грудня 2003 року, згідно якого за згодою сторін, термін дії договору щодо надання транспортних послуг продовжено до 4 березня 2014 року. При цьому, згідно пункту 18 основного договору від 23 грудня 2003 року, «якщо за 30 днів до закінчення терміну укладеного договору не надходило заяви від перевізника або замовника про розірвання договору, договір на перевезення автоматично продовжується на такий же термін, на який він був укладений попередньо.
Тобто із урахуванням Додатку № 1 від 4 березня 2004 року передбачено можливість продовження строку дії договору на 10 років.
У 2014 році у зв'язку із закінченням строку дії Договорів від 21 січня 2003 року та від 23 грудня 2003 року Жмеринською районною державною адміністрацією направлялись листи голові Вінницької обласної державної адміністрації та Директору Департаменту, які стали підставою для оголошення конкурсу на перевезення пасажирів на внутрішньо обласних міжміських автобусних маршрутах загального користування у звичайному режимі руху 10 липня 2014 року на наступні об'єкти: №884 Жмеринка - Браїлів ч/з Курилівці, Жмеринка - Демидівка, Жмеринка - Рижавка ч/з Потоки, № 885 Жмеринка - Мала Жмеринка, № 886 Жмеринка - Токарівка, Жмеринка - Слобода Чернятинська», про що розміщено оголошення у засобах масової інформації.
4 липня 2014 року директору Департаменту надійшла заява фізичної особи - підприємця ОСОБА_5 , у якій він просив виключити із переліку об'єктів конкурсу на перевезення пасажирів вказані вище маршрути, у зв'язку із продовженням термінів дії договорів на перевезення, укладених між ним та Жмеринською районною державною адміністрацією.
У заяві також міститься посилання на те, що включення зазначених маршрутів до складу об'єктів конкурсу відбулося помилково, оскільки строк дії Договору від 23 грудня 2003 року та Договору від 21січня 2003 року пролонговано на 10 років, на підставі Додаткових угод до таких договорів. Крім того, заявник посилався на рішення Господарського суду Вінницької області від 13 жовтня 2009 року, яким надано оцінку додаткам до договорів на перевезення.
Саме цим листом директор Департаменту обґрунтовував прийнятий ним наказ №99 від 10 липня 2014 року.
Не погоджуючись з зазначеним наказом про зняття з розгляду об'єктів конкурсу, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Задовольняючи частково позов суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуваний наказ є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки приймаючи його відповідач вийшов за межі наданих чинним законодавством повноважень та дійшов помилкових висновків про чинність договорів на перевезення, укладених між ФОП ОСОБА_5 та Жмеринською районною державною адміністрацією від 21 січня 2003 року та від 23 грудня 2003 року.
Згідно частини 2 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.
Закон України «Про автомобільний транспорт» від 5 квітня 2001 року №2344-III (далі- Закон №2344) визначає засади організації та діяльності автомобільного транспорту. Відповідно до статей 43, 44 цього Закону визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.
Організація проведення конкурсу, визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
На виконання зазначеного Закону, Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 3 грудня 2008 року №1081, якою затверджено Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування (далі - Порядок №1081), яким встановлено процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування і є обов'язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками.
Пунктом 2 Порядку №1081 передбачено, що організатор - орган виконавчої влади, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, який самостійно або із залученням робочого органу проводить конкурс.
Умови конкурсу - це встановлені організатором (обов'язкові та додаткові) умови перевезень пасажирів, які повинні виконувати автомобільні перевізники, визначені на відповідному об'єкті конкурсу (абзац восьмий пункту 2 Порядку).
Згідно з пунктом 4 Порядку №1081 рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні держадміністрації є організаторами конкурсу на міжміському і приміському маршрутах, які не виходять за межі території Автономної Республіки Крим, області (внутрішньообласний маршрут), у тому числі, які проходять від м. Києва до населених пунктів Київської області та від м. Севастополя до населених пунктів Автономної Республіки Крим.
Правовою основою діяльності Департаменту є Положення про Департамент житлово - комунального господарства, енергетики та інфраструктури облдержадміністрації, затверджене розпорядженням голови облдержадміністрації від 4 листопада 2013 року №476.
Відповідно до пункту 7 Порядку №1081, об'єкт конкурсу визначається організатором.
Згідно пункту 31 Порядку №1081, документи, що безпосередньо стосуються конкурсу, які надійшли до організатора у зазначений в оголошенні про проведення конкурсу строк від підприємств, установ та організацій, які не є перевізниками-претендентами, подаються на розгляд конкурсного комітету.
Пунктом 40 Порядку №1081 визначено порядок проведення конкурсу та визначення переможця.
Як вбачається з матеріалів справи, на засіданні конкурсного комітету з підготовки та проведення конкурсів на перевезення пасажирів, заступником голови конкурсного комітету оголошено наказ директора Департаменту про зняття з розгляду об'єктів конкурсу.
При цьому, зняття з розгляду об'єктів конкурсу прийнято директором Департаменту одноособово, а питання зняття або допущення об'єкту конкурсу на стадії проведення конкурсу не ставилось на обговорення та голосування членам конкурсного комітету.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що відповідач приймаючи оскаржуваний наказ вийшов за межі наданих чинним законодавством повноважень та діяв всупереч вимогам, що регламентують процедуру проведення конкурсу на право здійснення перевезення пасажирів.
Стосовно підстав зазначених в наказі про зняття з розгляду об'єктів конкурсу колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно абзацу 8 частини 2 статті 5 Закону України «Про автомобільний транспорт» державне регулювання та контроль у сфері автомобільного транспорту спрямовані на створення рівних умов для роботи всіх суб'єктів господарювання, що здійснюють свою діяльність у сфері автомобільного транспорту, обмеження монополізму та розвиток конкуренції.
Відповідно до частини 3 статті 35 Закону України «Про автомобільний транспорт» перевезення пасажирів автобусами в режимі регулярних пасажирських перевезень здійснюють автомобільні перевізники на автобусних маршрутах загального користування на договірних умовах із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Статтею 43 Закону України «Про автомобільний транспорт» передбачено, що визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.
Згідно статті 44 Закону України «Про автомобільний транспорт» дозвіл органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування пасажирському перевізнику на обслуговування автобусних маршрутів надається на термін до п'яти років.
Також пункт 53 Порядку №1081 містить вимоги щодо строку дії договору, а саме, строк дії договору, який укладається, або дозволу, який видається за результатами конкурсу, становить від трьох до п'яти років.
Дія договору (дозволу) не може бути достроково зупинена в частині відносин щодо обслуговування окремих маршрутів та/або виконання окремих рейсів, а тільки на весь об'єкт конкурсу.
Строк дії договору (дозволу) не може бути продовжено, а рейси (маршрути) включаються до об'єкта іншого конкурсу.
Тобто чинне законодавство містить пряму заборону на продовження строку раніше укладених договорів на перевезення пасажирів.
Виходячи з вищевикладеного, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо неправомірності підстав прийняття оскаржуваного наказу, оскільки строк дії договорів на перевезення пасажирів між фізичною особою - підприємцем ОСОБА_5 та Жмеринською районною державною адміністрацією від 21 січня 2003 року та 23 грудня 2003 року закінчився 4 березня 2014 року, по закінченню якого вже діяло обмеження щодо граничного терміну дії договору на перевезення пасажирів встановлене Законом України «Про автомобільний транспорт» (в редакції від 23 лютого 2006 року).
Таким чином, в межах доводів касаційних скарг, порушень судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права при прийнятті оскаржуваних рішень не допущено. Правова оцінка обставин у справі дана правильно, а тому касаційні скарги слід відхилити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
Відповідно до частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, якщо визнає, що при їх ухваленні суди не порушили норми матеріального та процесуального права.
З огляду на те, що доводи касаційних скарг правильності висновку судів першої та апеляційної інстанцій не спростовують, останні під час розгляду справи вірно застосували норми матеріального права та не порушили норми процесуального права, відповідно до частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України, підстави для скасування прийнятих ними рішень відсутні.
Керуючись статями 220, 220-1, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
Касаційні скарги фізичної особи - підприємця ОСОБА_5 та Департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та інфраструктури Вінницької обласної державної адміністрації відхилити, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 16 вересня 2014 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2014 року залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.
Судді В.В. Швець
А.Ф. Загородній
С.С. Пасічник