Справа № 822/1828/17
Головуючий у 1-й інстанції: Блонський В.К.
Суддя-доповідач: Кузьмишин В.М.
09 листопада 2017 року
м. Вінниця
Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Кузьмишина В.М.
суддів: Боровицького О. А. Сушка О.О. ,
за участю:
секретаря судового засідання: Томашук А.В.,
представника позивача: Трофімчук П.П.,
представника відповідача: Ницько Д.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Шепетівського районного спеціалізованого лісокомунального підприємства на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 липня 2017 року у справі за адміністративним позовом Шепетівського районного спеціалізованого лісокомунального підприємства до директора Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації Вавринчука Сергія Михайловича про визнання протиправними дій,
в червні 2017 року Шепетівське районне спеціалізоване лісокомунальне підприємство звернулось до суду з адміністративним позовом до директора Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації Вавринчука Сергія Михайловича, в якому просило:
- визнати протиправними дії суб'єкта владних повноважень - директора департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації Вавринчука С.М., щодо оформлення та видачі охоронного зобов'язання від 30.05.2017 року № 9/5 про передачу Шепетівському районному спеціалізованому лісокомунальному підприємству під охорону частини території регіонального ландшафтного парку "Мальованка", загальною площею 4395,3 га, який розташований на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області;
- визнати нечинним охоронне зобов'язання від 30.05.2017 року № 9/5, видане Департаментом екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, про передачу Шепетівському районному спеціалізованому лісокомунальному підприємству під охорону частини території регіонального ландшафтного парку "Мальованка", загальною площею 4395,3 га, який розташований на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області.
Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 липня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погодившись із прийнятим рішенням, позивач оскаржив його в апеляційному порядку. Зокрема, в апеляційній скарзі апелянт посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного її вирішення.
Представник позивача в судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги в повному обсязі та просив її задовольнити.
Представник відповідача в судовому засіданні заперечив проти доводів апеляційної скарги, у зв'язку з чим просив залишити її без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача та представників сторін, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів апеляційної інстанції, переглядаючи судове рішення у даній справі в межах апеляційної скарги у відповідності до частини 1 статті 195 КАС України, дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, виходячи з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, з метою збереження, відтворення та раціонального використання біологічного та ландшафтного різноманіття Малого Полісся рішенням 6 сесії Хмельницької обласної ради від 11.05.1999 року № 21 на території Шепетівського та Полонського районів Хмельницької області створено регіональний ландшафтний парк "Мальованка" площею 15660,3 га.
Рішенням 11 сесії Хмельницької обласної ради від 30.03.2004 року № 23-11/2004 парк розширено за рахунок земель сільських рад Шепетівського району на 1255,0 га.
Заповідний об'єкт входить до складу природно-заповідного фонду України, який охороняється як національне надбання, і є складовою частиною світової системи природних територій та об'єктів, що перебувають під особливою охороною.
Відповідно до матеріалів створення та картографічних матеріалів до складу території РЛП "Мальованка" увійшли лісові землі Шепетівського районного спеціалізованого лісокомунального підприємства загальною площею 4359,30 га.
Листом № 03/2-3108 від 30.05.2017 року Департаментом екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації на адресу позивача направлено охоронне зобов'язання від 30.05.2017 року № 9/5, в пункті 2 якого зазначено, що Шепетівському районному спеціалізованому лісокомунальному підприємству передається під охорону та дотримання встановленого режиму частина території регіонального ландшафтного парку "Мальованка", загальною площею 4395,3 га, який розташований на території ІІІепетівського та Полонського районів Хмельницької області. Цим охоронним зобов'язанням встановлено окремі обмеження у здійсненні господарської діяльності в межах території зазначеного об'єкта та покладено інші обов'язки.
Вважаючи, що відповідач видав оскаржуване охоронне зобов'язання поза межами своєї компетенції, а також те, що його прийняття суперечить вимогам статті 53 Закону України "Про природно - заповідний фонд України", статті 20 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", пункту 1.4. Інструкції щодо оформлення охоронних зобов'язань на території та об'єкти природно - заповідного фонду, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 25.02.2013 року № 65, позивач звернувся з цим адміністративним позовом до суду.
Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що посилання позивача на ту обставину, що відповідач вчинив протиправні дії щодо оформлення та видачі оспорюваного охоронного зобов'язання є безпідставними, оскільки саме Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації у межах своїх повноважень забезпечує реалізацію державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища, у тому числі щодо розроблення та погодження проектів Положень про території та об'єкти природно-заповідного фонду та забезпечення передачі їх під охорону з оформленням охоронних зобов'язань. Також, суд першої інстанції зазначив, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом визнання нечинним охоронного зобов'язання, Інструкція щодо оформлення охоронних зобов'язань на території та об'єкти природно-заповідного фонду, затверджена наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 65 від 25.02.2013 року, не передбачає.
Колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції і не вбачає підстав для задоволення вимог апеляційної скарги, з огляду на наступне.
Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів вирішуються Законом України "Про природо-заповідний фонд України" від 16.06.1992 року № 2456-ХІІ.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про природо-заповідний фонд України" завданням законодавства України про природно-заповідний фонд України є регулювання суспільних відносин щодо організації, охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, відтворення їх природних комплексів, управління у цій галузі.
Положеннями частини 5 статті 12 Закону України "Про природно - заповідний фонд України" визначено, що управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають ці території та об'єкти.
В свою чергу, території та об'єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, у відповідності до ст. 53 Закону України "Про природно - заповідний фонд України", передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов'язання.
Згідно статті 16 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві ради та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, державні органи по охороні навколишнього природного середовища і використанню природних ресурсів та інші державні органи відповідно до законодавства України.
Державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.
В розрізі положень ст. 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про природно-заповідний фонд належить до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Згідно з пунктом "а" статті 20-4 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері охорони навколишнього природного середовища належить забезпечення реалізації державної політики у сфері заповідної справи, формування, збереження та використання екологічної мережі, здійснення управління та регулювання у сфері охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду України на відповідній території.
Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначено положеннями Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 року N 586-XIV.
Зокрема, положеннями ст. 1 вказаного нормативного акту визначено, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.
Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.
Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Розпорядженням голови Хмельницької обласної державної адміністрації від 14.12.2016 року № 594/2016-р затверджено Положення про Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації (далі Положення).
Пунктом 1 вказаного Положення визначено, що Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, що утворюється головою обласної державної адміністрації, входить до її складу і в межах Хмельницької області забезпечує виконання покладених на Департамент завдань.
Згідно з пунктом 8 Положення, Департамент очолює директор, який призначається на посаду і звільняється з посади головою обласної державної адміністрації відповідно до законодавства про державну службу, за погодженням у встановленому порядку з Мінприроди України.
Директор Департаменту здійснює керівництво Департаментом (п. 9.1 Положення).
Пунктом 5.28 вказаного Положення на Департамент покладено завдання забезпечення здійснення заходів щодо збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, формування екомережі, розвитку заповідної справи, охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Відповідно пункту 1.4 Інструкції щодо оформлення охоронних зобов'язань на території та об'єкти природно-заповідного фонду, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 65 від 25.02.2013 року, охоронні зобов'язання на території та об'єкти природно-заповідного фонду оформляються органами, уповноваженими згідно із Законом України "Про природно-заповідний фонд України" землекористувачам (землевласникам) у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду або їх частини, які створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають.
Пунктом 2.3 вказаної Інструкції визначено, що охоронне зобов'язання підписується керівником та засвідчується гербовою печаткою уповноваженого органу.
В даному випадку, судова колегія, в розрізі здійсненого аналізу норм чинного законодавства приходить до переконання про обгрунтованість та вірність висновків суду першої інстанції в частині визнання безпідставними твердження позивача стосовно протиправності дій відповідача щодо оформлення та видачі оспорюваного охоронного зобов'язання, оскільки саме до компетенції обласних державних адміністрацій, зокрема департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, належить виконання завдань, визначених в Законі України "Про природно-заповідний фонд України", зокрема здійснення розроблення та погодження проектів Положень про території та об'єкти природно-заповідного фонду та забезпечення передачі їх під охорону з оформленням охоронних зобов'язань.
До того ж, судова колегія апеляційної інстанції звертає увагу на рекомендаційний лист Департамента заповідної справи Міністерства екології та природних ресурсів України "Щодо надання роз'яснення" № 9-02/316-16 від 24.03.2016 року, яким повідомлено Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації про те, що до компетенції обласних державних адміністрацій входить виконання усіх завдань, визначених у Законі України "Про природно-заповідний фонд України", в тому числі погодження лімітів та видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів в межах природно-заповідного фонду загальнодержавного значення та затвердження і видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів в межах природно-заповідного фонду місцевого значення, внесення пропозицій відповідним органам щодо оголошення та створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду, здійснення розроблення та погодження проектів Положень про території та об'єкти природно-заповідного фонду та забезпечення передачі їх під охорону з оформленням охоронних зобов'язань.
Щодо висновків суду першої інстанції стосовно відсутності у оскаржуваного в межах даної справи охоронного зобов'язання статусу регуляторного акту, судова колегія апеляційної інстанція зазначає наступне.
Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено положеннями Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 року N 1160-IV.
Зокрема, зі змісту статті 1 вказаного Закону встановлено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Таким чином, враховуючи вищездійснений аналіз як норм даної статті, так і норм Закону України "Про природно-заповідний фонд України" та Інструкції щодо оформлення охоронних зобов'язань на території та об'єкти природно - заповідного фонду, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 25.02.2013 року № 65, на думку колегії суддів, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відсутність статусу регуляторного акту у виданого відповідачем охоронного зобов'язання.
Також судова колегія погоджується і з висновками суду першої інстанції в частині надання оцінки вимогами позивача щодо визнання нечинним оскаржуваного охоронного зобов'язання.
Відповідно до вимог пункту 3.2 Інструкції щодо оформлення охоронних зобов'язань на території та об'єкти природно - заповідного фонду, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 25.02.2013 року № 65, до охоронного зобов'язання додаються завірені в установленому законодавством порядку уповноваженим органом копії картографічних оглядових матеріалів меж території, що передається під охорону.
Суд першої інстанції доцільно та обгрунтовано в результаті здійсненого аналізу положень Інструкції, зазначив, що такого способу захисту порушеного права, як визнання нечинним охоронного зобов'язання остання не передбачає, а сама обставина недодання картографічних матеріалів не є підставою для визнання нечинним оспорюваного охоронного зобов'язання.
Щодо посилань апелянта на неврахування судом першої інстанції факту оформлення у 2006 році охоронного зобов'язання у межах території РЛП "Мальованка" та винесення припису від 19.01.2006 року, яким зобов'язано Шепетівське РСЛП до 01.02.2006 року підписати та передати вищевказаний документ, який в подальшому скасовано постановою Хмельницького міськрайонного суду від 04.04.2006 року у справі № 2а-169/06, яка набрала законної сили (відповідно до ухвали Апеляційного суду Хмельницької області від 20.06.2006 року у справі № 22а-347 вказана постанова залишена без змін), що анулює всі підстави для його переоформлення, то судова колегія відхиляє останні як такі, що необгрунтованими та безпідставними.
В даному випадку, слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10.02.2010, суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 09.12.1994).
Згідно з частиною 1 статті 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що доводи позивача не спростовують правомірності рішення суду першої інстанції, який відмовив в задоволенні позовних вимог.
Отже, колегія суддів переглянувши рішення суду першої інстанції, вважає, що при його прийнятті суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.
Згідно зі статтею 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд
апеляційну скаргу Шепетівського районного спеціалізованого лісокомунального підприємства залишити без задоволення, а постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 липня 2017 року - без змін.
Ухвала суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст. 212 КАС України.
Ухвала суду складена в повному обсязі 16 листопада 2017 року.
Головуючий Кузьмишин В.М.
Судді Боровицький О. А. Сушко О.О.