10002, м-н Путятинський, 3/65, телефон/факс: (0412) 481-604, 481-637 e-mail: inbox@apladm.zt.court.gov.ua
Головуючий у 1-й інстанції: Друзенко Н.В.
Суддя-доповідач:ОСОБА_1
іменем України
"08" листопада 2017 р. Справа № 817/789/16
Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді Мацького Є.М.
суддів: Бучик А.Ю.
ОСОБА_2,
за участю секретаря судового засідання Гунько Л.В.,
представника апелянта ОСОБА_3
представників третьої особи ОСОБА_4
ОСОБА_5
розглянувши у відкритому судовому засіданні у режимі відеоконференції апеляційну скаргу Виконавчого комітету Рівненської міської ради на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від "04" липня 2017 р. у справі за позовом Виконавчого комітету Рівненської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби за участю третіх осіб: Управління комунальною власністю виконавчого комітету Рівненської міської ради , Управління бюджету і фінансів виконавчого комітету Рівненської міської ради , Управління праці та соціального захисту населення Рівненського міськвиконкому про визнання протиправною та скасування вимоги від 04.05.2016 №17-08-13/2471 ,
Виконавчий комітет Рівненської міської ради звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Рівненській області про визнання протиправною та скасування вимоги №17-08-13/2471 від 04.05.2016.
Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 4 липня 2017 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.
В апеляційній скарзі виконком Рівненської міської Ради, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати постанову суду та прийняти нову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначав, що між Виконавчим комітетом та виконавчими органами міської ради (Управління бюджету і фінансів та Управління комунальною власністю) існують договірні відносини щодо безоплатного користування нежитловими приміщеннями на вул.Соборній, 12-а в м.Рівне та оплати комунальних послуг Виконавчим комітетом міської ради. Виконавчий комітет вважає, що вищевказані договори відповідають вимогам ст.ст.6, 626, 629, 631 Цивільного кодексу України. І помилковою є думка державно-фінансової інспекції щодо порушення Виконавчим комітетом ч.1 ст.49 Бюджетного кодексу України. Адже, Управління бюджету і фінансів виконавчого комітету Рівненської ради і Управління комунальною власністю виконавчого комітету Рівненської міської ради є виконавчими органами Рівненської міської ради, які відповідно до Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" утворені Рівненською міською радою для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та іншими законами, а тому всі виконавчі органи міської ради фінансуються за одним кодом Типової програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів (Органи місцевого самоврядування). Наведене в рівній мірі стосується і Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Рівненської міської ради, з яким договірні правовідносини взагалі відсутні. Оскільки напрямок видатків зазначених виконавчих органів міської ради один і той самий, то висновки відповідача про завищення бюджетних асигнувань та вимога про стягнення з вказаних виконавчих органів вартості спожитих ними комунальних послуг є протиправними і такими, що не підлягають виконанню.
Апеляційна скарга не підлягає до задоволення, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до пункту 1.4.1 Плану роботи Державної фінансової інспекції в Рівненській області на І квартал 2016 року та на підставі направлення на проведення ревізії №36 від 27.01.2016 уповноваженою особою Державної фінансової інспекції в Рівненській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Рівненської міської ради за період з 01.07.2013 по 01.01.2015.
Результати ревізії оформлені актом №17-08-06/15 від 18.04.2016 (а.с.8-12), яким встановлено, що за рахунок асигнувань загального фонду міського бюджету, виділених Виконавчому комітету Рівненської міської ради за КТКВ 010116 "Органи місцевого самоврядування" на серпень-грудень 2013 року, 2014-2015 роки, Виконавчим комітетом Рівненської міської ради покрито витрати сторонніх юридичних осіб - Управління бюджету і фінансів виконавчого комітету Рівненської міської ради на загальну суму за серпень-грудень 2013 року 13422,5 грн., в т.ч. за КЕКВ 2271 "Оплата послуг теплопостачання" - 8384,23 грн., КЕКВ 2273 "Оплата за електропостачання" - 5038,27 грн., в 2014 році 19718,33 грн., в т. ч за КЕКВ 2271 "Оплата послуг теплопостачання" - 9143,3 грн., КЕКВ 2273 "Оплата за електропостачання" - 10575,03 грн.; у 2015 році - 18740,81 грн., в т.ч. за КЕКВ 2271 "Оплата послуг теплопостачання" - 6572 грн., КЕКВ 2273 "Оплата за електропостачання" - 12168,17 грн. та Управління комунальною власністю виконавчого комітету Рівненської міської ради на загальну суму за серпень-грудень 2013 року 6746,62 грн., в т.ч за КЕКВ 2271 "Оплата послуг теплопостачання" - 4214,16 грн., КЕКВ 2273 "Оплата за електропостачання" - 2532,46 грн., в 2014 році 9910,26 грн., в т. ч за КЕКВ 2271 "Оплата послуг теплопостачання" - 4594,86 грн., КЕКВ 2273 "Оплата за електропостачання" - 5315,4 грн.; у 2015 році - 9419,91 грн., в т.ч. за КЕКВ 2271 "Оплата послуг теплопостачання" -3303,66 грн., КЕКВ 2273 "Оплата за електропостачання" - 6116,25 грн. Також покрито витрати сторонньої юридичної особи - Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Рівненської міської ради на оплату теплопостачання в будівлю по вул. Соборна,12, яка перебуває на балансі Виконавчого комітету на загальну суму в 2014 році 25320,45 грн., в 2015 році - 17018,53 грн., в т.ч. за КТКВ010116 "Органи місцевого самоврядування". Вказаним порушено вимоги пп.20, 29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженоготролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. чи підприємству, установі, органі ації, що контролюється, - визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Державною фінансовою інспекцією в Рівненській області за №17-08-13/2471 від 04.05.2016 до міського голови м.Рівне ОСОБА_6 надіслано вимогу "Щодо усунення порушень законодавства" (а.с.13).
У вимозі зазначається, що в порушення вимог п.20, п.29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №228 від 28.02.2002, ч.1 ст.49 Бюджетного кодексу України, Виконавчим комітетом Рівненської міської ради за період з 01.07.2013 по 01.01.2016 оплачено вартість комунальних послуг (теплопостачання, електропостачання), спожитих іншими юридичними особами, а саме Управлінням праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управлінням комунальної власності виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управлінням бюджету і фінансів виконавчого комітету Рівненської міської ради на загальну суму 139047,05 грн., в тому числі за послуги теплопостачання - 97301,47 грн., за послуги електропостачання - 41745,58 грн. та відповідно завищено бюджетні асигнування при складанні проектів кошторисів виконавчого комітету Рівненської міської ради за КТКВ 010116 "Органи місцевого самоврядування" на 2013-2015 роки на здійснення вищезазначених витрат. У зв'язку з цим, Державна фінансова інспекція у Рівненській області вимагає усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов наступного висновку.
Відповідно до пп.1.1 п.1 Положення про управління комунальною власністю виконавчого комітету Рівненської міської ради, затвердженого рішенням Рівненської міської ради №108 від 04.10.2002 (а.с.62-67), Управління комунальною власністю міста є виконавчим органом Рівненської міської ради, місцевим органом приватизації, нею створеним, їй підзвітним та підконтрольним, який підпорядковується міському голові, першому заступнику голови та виконавчому комітету міської ради.
Відповідно до пп.1.1 п.1 Положення про управління бюджету і фінансів виконавчого комітету Рівненської міської ради, затвердженого рішенням Рівненської міської ради №157 від 13.12.2002 (а.с.68-72), Управління бюджету і фінансів Виконавчого комітету Рівненської міської ради є виконавчим органом міської ради, підзвітним і підконтрольним міській раді, підпорядкованим її виконавчому комітету та міському голові, утримується за рахунок коштів міського бюджету.
З матеріалів справи встановлено, що 30.12.2003 року між Виконавчим комітетом Рівненської міської ради (Власник) та Управлінням бюджету і фінансів (Користувач) укладено Договір на безоплатне користування нежитловим приміщенням, додаткова угода від 10.09.2010 (а.с.14, 15), відповідно до якого Власник надає Користувачу в безоплатне користування нежитлове приміщення для службового використання по вул. Соборній 12а, загальною площею 277,4 кв.м. Термін дії вказаного Договору з 01.01.2004 року по 31.12.2010 року. При відсутності заяви однієї із сторін про припинення або зміну договору протягом місяця після закінчення його строку, він вважається продовженим на той самий строк і на тих самих умовах.
Згідно з пп.3.6 п.3 вищевказаного Договору Користувач, як установа, що фінансується з місцевого бюджету не відшкодовує вартість комунальних послуг (водопостачання, каналізація, газ, електрична та теплова енергія та ін.), а також не сплачує відповідним організаціям вартість послуг по технічному обслуговуванню інженерного обладнання.
З матеріалів справи встановлено, що 01.01.2011 року між Виконавчим комітетом Рівненської міської ради (Позичальником) та Управлінням комунальною власністю між виконавчого комітету Рівненської міської ради (Користувач) укладено Договір позички №03 (а.с.16), відповідно до якого Позичальник передає Користувачу в безоплатне користування нежитлові приміщення на вул. Соборній 12а, загальною площею 99,0кв.м. Строк дії договору з 01.01.2011 по 30.12.2013. При відсутності заяви однієї із сторін про припинення або зміну договору протягом місяця після закінчення його строку, він вважається продовженим на той самий строк і на тих самих умовах.
Згідно з пп.5.3 п.5 вищевказаного Договору Позичкодавець укладає угоди з комунальним підприємством на споживання комунальних послуг.
В акті перевірки відповідач зазначає, що ревізією встановлено, що Виконавчим комітетом Рівненської міської ради, як балансоутримувачем адміністративної будівлі по вул.Соборна, 12а, відповідно, укладались договори з організаціями - надавачами комунальних послуг.
Однак, в акті перевірки не зазначено, які саме договори, на надання яких послуг вони укладались та з якими підприємствами. Не надані такі документи відповідачем і під час розгляду справи.
Також суд зазначає, що у своїй вимозі про усунення виявлених порушень законодавства відповідач вказує, що позивачем за період з 01.07.2013 по 01.01.2016 оплачено вартість комунальних послуг (теплопостачання, електропостачання), спожитих іншими юридичними особами, а саме Управлінням праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управлінням комунальної власності виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управління бюджету і фінансів виконавчого комітету Рівненської міської ради на загальну суму 139047,05 грн., в тому числі за послуги теплопостачання - 97301,47 грн., за послуги електропостачання - 41745,58 грн. та, відповідно, завищено бюджетні асигнування на здійснення вищезазначених витрат.
Таке формулювання вимоги позбавляє можливості встановити суму завищення по кожній послузі і по кожному управлінню окремо. А з акту перевірки не можливо встановити, як проводились обрахунки таких оплат, які дані бралися відповідачем до уваги здійсненні обрахунків, які формули (пропорції) застосовувалися.
Між тим, зміст вимоги повинен узгоджуватися з приписами чинного законодавства, що, зокрема, означає те, що вимога повинна містити вичерпну вказівку підконтрольному суб'єкту щодо вчинення дій, які відповідно до норм законодавства будуть направлені на усунення порушених вимог закону.
Вимога №17-08-13/2471 від 04.05.2016 таким вимогам не відповідає, позаяк взагалі не містить визначених конкретних дій для підконтрольної установи, якій пред'явлена. Зі змісту вимоги взагалі не можливо зрозуміти, в який спосіб Виконавчий комітет Рівненської міської ради повинен усунути виявлені порушення. Формулювання вимоги дозволяє припустити, що на думку відповідача позивач повинен внести зміни до проектів кошторисів на 2013-2015 роки, що апріорі неможливо. Сама по собі вимога не породжує правових підстав для стягнення позивачем з Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управління комунальної власності виконавчого комітету Рівненської міської ради та Управління бюджету і фінансів виконавчого комітету Рівненської міської ради коштів в рахунок відшкодування вартості спожитих комунальних послуг.
За наведеного, настанови відповідача, зазначені у вимозі №17-08-13/2471 від 04.05.2016, на переконання суду першої інстанції, не є правомірними, обґрунтованими та об'єктивними.
Разом з тим, суд першої інстанції зазначає, що нормативно-правовим актом, який визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, є Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" №2939-ХІІ від 26.01.1993.
Частиною першою статті 1 вказаного Закону встановлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України №499/2011 від 23.04.2011, таким органом є Державна фінансова інспекція України.
Разом з тим, Держфінінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об'єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах (пункт 7).
Також слід зазначити, що з урахуванням структурних змін органів державного фінансового контролю, зокрема, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України "Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби" №266 від 06.04.2016 проведено реорганізацію територіальних органів Державної фінансової інспекції шляхом їх приєднання до відповідних міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби. Внаслідок чого, Державна фінансова інспекція в Рівненській області приєднана до Західного офісу Держаудитслужби.
Положення про Державну аудиторську службу України затверджене постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016.
Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її межрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006 (зі змінами та доповненнями).
За правилами пункту 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" №2939-ХІІ від 26.01.1993 органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
А в силу вимог пункту 10 цієї статті, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, то органу державного фінансового контролю надається право звертатися до суду в інтересах держави.
А за правилами пункту 13 цієї статті, при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, органу державного фінансового контролю надається право визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Вказані положення Закону дублюються у підзаконних нормативно-правових актах.
Так, в силу вимог підпунктів 15, 21 пункту 6 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України №499/2011 від 23.04.2011, для виконання покладених на неї завдань Держфінінспекція України в установленому порядку має право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, - визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
В свою чергу, за правилами підпунктів 16, 23 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016, Держаудитслужба України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, - визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Відповідно до підпункту 9 пункту 4 вказаного Положення, Держаудитслужба наділена правом звертатись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні ж збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов'язковою до виконання. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
На підставі наведеного суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
В даній справі відповідачем пред'явлена позивачу така вимога, яка вказує на виявлені збитки та їхній розмір.
Зважаючи на те, що збитки стягуються в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція неодноразово висловлювалась Верховним Судом України, зокрема у постановах від 15.04.2014, 13.05.2014, 20.05.2014, від 18.09.2014 (справи №№ 21-40а14, 21-89а14, 21-93а14, №21-332а14, відповідно).
Відповідно до абзацу другого частини першої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.
За наведеного, суд першої інстанції вірно встановив, що заявлені позовні вимоги Виконавчого комітету Рівненської міської ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про визнання протиправною та скасування вимоги №17-08-13/2471 від 04.05.2016 до задоволення не підлягали.
Постанова суду прийнята з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, підстав для її скасування немає.
Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206,212,254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Рівненської міської ради залишити без задоволення, постанову Рівненського окружного адміністративного суду від "04" липня 2017 р. без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя Є.М. Мацький
судді: А.Ю.Бучик
ОСОБА_2
Повний текст cудового рішення виготовлено "08" листопада 2017 р.
Роздруковано та надіслано:р.л.п.
1- в справу:
2 - позивачу/позивачам: Виконавчий комітет Рівненської міської ради вул.Соборна,12а,м.Рівне,33028
3- відповідачу/відповідачам: Західний офіс Держаудитслужби вул. Костюшка, 8,м.Львів,79000
4-третій особі: Управління комунальною власністю виконавчого комітету Рівненської міської ради - вул.Соборна,12-А,м.Рівне,33000,
5 Управління бюджету і фінансів виконавчого комітету Рівненської міської ради - вул.Соборна,12-А,м.Рівне,33028,
6 -Управління праці та соціального захисту населення Рівненського міськвиконкому - вул.Соборна, 12,м.Рівне,33028,