Справа: № 826/3015/16 Головуючий у 1-й інстанції: Вєкуа Н.Г Суддя-доповідач: Василенко Я.М.
Іменем України
31 жовтня 2017 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Василенка Я.М.,
суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.,
при секретарі Видмеденко О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.07.2017 у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Асканія Плюс» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу в частині та припису, -
ТОВ «Асканія Плюс» звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 18.12.2015 № 431 «Про затвердження плану проведення перевірок надр користувачів у І кварталі 2016 року» в редакції від 10.02.2016 затвердженої наказом Державної служби геології та надр України № 37 «Щодо внесення змін до наказів Державної служби геології та надр України від 18.12.2015 № 431 та від 23.12.2015 № 434» в частині проведення планової перевірки товариства з обмеженою відповідальністю «Асканія Плюс»;
- скасувати припис Державної служби геології та надр України від 23.03.2016 № 21/5605.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.07.2017 позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано припис Державної служби геології та надр України № 21/5605 від 23.03.2016; в іншій частині позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з вказаною постановою відповідач звернувся із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувану постанову, як таку, що постановлена із порушенням норм матеріального і процесуального права, та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити повністю.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.
З матеріалів справи вбачається, що Державною службою геології і надр України 18.12.2015 затверджено наказ № 431 «Про проведення перевірок користувачів надр у І кварталі 2016 року».
Наказом Державної служби геології і надр України від 10.02.2016 № 37 «Щодо внесення змін до наказів Державної служби геології та надр України від 18.12.2015 № 431 та від 23.12.2015 № 434» внесено зміни до Плану проведення перевірок надрокористувачів у І кварталі 2016 року, затвердженого наказом Державної служби геології та надр України від 18.12.2015 року № 431, виклавши його в новій редакції та внесено зміни до Переліку надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у І кварталі 2016 року, затвердженого наказом Державної служби геології та надр України від 23.12.2015 № 434, виклавши його у новій редакції.
Товариство з обмеженою відповідальністю «Асканія Плюс» увійшло у перелік надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у І кварталі 2016 року.
На адресу позивача надійшло повідомлення Держгеонадра України № 2217/13/14-6 від 16.02.2016 про проведення планової перевірки.
У даному повідомленні відповідач зазначив, що відповідно до пункту 8 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 № 1294, у строк з 21.03.2016 по 31.03.2016 посадовими особами Держгеонадра України буде проведена планова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування товариством з обмеженою відповідальністю «Асканія Плюс», якому наданий спеціальний дозвіл на користування надрами № 5605 від 12.06.2012.
В подальшому, посадовими особами Азово-Чорноморського міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України здійснено виїзд за адресою позивача для проведення планової перевірки щодо дотримання надрокористувачем встановленого порядку, норм і правил проведення робіт, пов'язаних з геологічним вивченням та використанням надр.
Разом із тим, посадовим особам було відмовлено у проведенні перевірки на підставі відсутності керівництва товариства з обмеженою відповідальністю «Асканія Плюс» за адресою реєстрації та надрокористування, про що складено відповідний акт перевірки № 21/5605 про недопущення до перевірки, у якому зазначено про порушення позивачем:
- статей 10, 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (не допущено посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення заходів державного нагляду (контролю), які проводились з дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю);
- статті 24 Кодексу України «Про надра» та постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» (не виконуються умови користування надрами, а саме не дотримуються вимоги Угоди про умови користування надрами, яка є невід'ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами, в частині обов'язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра України до здійснення державного геологічного контролю).
На підставі відображених в акті №21/5605 порушень, посадовими особами відповідача було винесено припис № 21/5065 від 23.03.2016 про їх усунення шляхом надання в термін до 15.04.2016 начальнику Азово-Чорноморського міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів щодо дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування, згідно додатку № 1 до даного припису.
Оскаржуваний припис був направлений Держгеонадра України на адресу позивача рекомендованим поштовим відправленням та отриманий останнім 29.03.2016, про що в матеріалах справи наявні відповідні докази.
Вважаючи наказ Держгеонадр України від 18.12.2015 № 431 «Про затвердження Плану проведення перевірок надр користувачів у І кварталі 2016 року» в редакції від 10.02.2016 затвердженої наказом Держгеонадр України № 37 «Щодо внесення змін до наказів Державної служби геології та надр України від 18.12.205 № 431 та від 23.12.2015 № 434» в частині проведення планової перевірки товариства з обмеженою відповідальністю «Асканія Плюс» та припис протиправними, позивач звернувся до суду першої інстанції з даним позовом.
Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що оскільки перевірка позивача не проводилась, акт за результатами здійснення планового заходу з реквізитами, визначеними частиною 6 ст. 7 Закону, не складався, то позовні вимоги позивача підлягають задоволенню шляхом визнання протиправним та скасування припису Державної служби геології та надр України № 21/5605 від 23.03.2016.
Апелянт у своїй скарзі зазначає, що оскаржувані рішення прийняті Державною службою геології та надр України відповідно до вимог чинного законодавства, у зв'язку із чим у задоволенні позову слід відмовити повністю.
Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю) врегульовано Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»
Статтею 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - орган державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
Механізм проведення державного неологічного контролою з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр врегульовано Порядком здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 № 1294.
Згідно з п.п. 2,5 вказаного Порядку, державний геологічний контроль здійснюється Держгеонадрами та її територіальними органами (далі - органи державного геологічного контролю) шляхом проведення органами державного неологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.
Планові перевірки надрокористувачів проводяться відповідно до квартального плану проведення перевірок, який затверджується Держгеонадрами до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.
Інформування надрокористувача про планову перевірку здійснюється не пізніше ніж за 10 днів до дати її проведення шляхом надсилання в установленому порядку повідомлення за формою, затвердженою Держгеонадрами.
Із наданих у судовому засіданні пояснень позивача та його представника, а також матеріалів справи судом встановлено, що єдиною підставою за якої позивач вважає оскаржуваний наказ № 92 від 21.03.2016 та припис № 508-14/06 від 15.04.2016 протиправними, є дія щодо нього мораторію на проведення будь-яких перевірок контролюючими органами, який передбачений п. 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового Кодексу України та деяких законодавчих актів щодо податкової реформи» від 28.12.2014 № 71-VІІІ, згідно з яким у 2015-2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України.
Вказуючи, що оскільки обсяг його доходу у 2015 року був від'ємним та позивач зазнав збитків на один мільйон триста тринадцять тисяч, що підтверджується балансом товариства за 2015 рік, тому він підпадає під дію обмежень на проведення перевірок контролюючими органами на протязі 2016 року.
Однак, колегія суддів вважає такі доводи позивача про поширення на спірні правовідносини дії мораторію на проведення перевірок контролюючими органами згідно вимог п. 3 Прикінцевих положень Закону від 28.12.2014 № 71-VІІІ, помилковими з огляду на таке.
Позивач посилався на протиправність наказу № 431 від 18.12.2015 у зв'язку із наявністю мораторію на проведення перевірок суб'єктів господарювання, встановленого Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 № 71-VIII.
Як встановлено п. 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 № 71-VIII, у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Зазначене обмеження не поширюється:
- з 01.01.2015 на перевірки суб'єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;
- з 01.07.2015 на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX «Перехідні положення» Податкового кодексу України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.
Виходячи з аналізу наведених правових норм, колегія суддів вважає, що норми Закону № 76 VIII, зокрема, щодо обмежень у проведенні перевірок, є загальними та стосуються всіх контролюючих органів, тоді як норми Закону № 71 VIII, є спеціальними та стосуються контролюючих органів, що забезпечують формування єдиної державної податкової, державної митної політики щодо адміністрування податків, зборів та митних платежів, оскільки критеріями визначення переліку підприємств, на які такі обмеження не поширюються, зокрема, є обсяг доходу за попередній календарний рік, а також певний вид діяльності таких підприємств (виробництво чи імпорт підакцизних товарів).
Така оцінка вищевказаних положень нормативних актів робить логічною та послідовною позицію законодавчого органу, яким в один день прийнято різні за змістом норми щодо одних і тих самих правовідносин, зокрема, обмеження повноважень контролюючих органів у проведенні перевірок суб'єктів господарювання.
Крім того, із приписів Закону від 28.12.2014 № 71-VIII вбачається, що він направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів, як і Податковий кодекс України, відповідно до пункту 1.1 статті 1 якого визначено, що він регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, при цьому наведеною нормою чітко визначено, що цим Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності контролюючих органів, визначених пунктом 41.1 статті 41 цього Кодексу.
За визначенням, наведеним у пункті 41.1 статті 41 Податкового кодексу України контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи.
Водночас, згідно з пунктом 41.4 статті 41 цього Кодексу інші державні органи не мають права проводити перевірки своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків і зборів, у тому числі, на запит правоохоронних органів.
Колегією суддів встановлено, що відповідач не є органом, сфера повноважень якого поширюється на справляння податків і зборів, а тому норми Закону від 28 грудня 2014 року N 71-VIII правомірно не застосовано ним при винесенні оскаржуваного наказу щодо призначення планової перевірки товариства з обмеженою відповідальністю «Асканія Плюс».
Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» було доповнено Закон України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» статтею 31 такого змісту: «Установити, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня-грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки».
У зв'язку із запровадженням ст. 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами, Кабінет Міністрів України постановою від 13.08.2014 №408 «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами» установив, що надання дозволу Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців державними інспекціями та іншими контролюючими органами за переліком згідно з додатком (за винятком перевірок стану підготовки до роботи енергетичних об'єктів суб'єктів електроенергетики та суб'єктів відносин у сфері теплопостачання) здійснюється шляхом прийняття відповідного розпорядження. Надання дозволу на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців не потребується у разі, коли такі перевірки проводяться за рішенням суду, на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України.
Однак, враховуючи те, що закон про Державний бюджет України діє з 1 січня по 31 грудня календарного року, то станом на 01.01.2015 постанова Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 № 408 вичерпала свою дію.
Таким чином, колегія суддів зазначає, що постанова Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 № 408 «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами» не підлягає застосуванню до спірних правовідносин.
Отже, посилання на постанову Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 № 408, якою затверджено Перелік державних інспекцій та інших контролюючих органів, яким надаватиметься дозвіл Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців, до якого зокрема входить відповідач, також є безпідставними, оскільки встановленні останньою обмеження розповсюджувалось виключно на період з серпня-грудня 2014 року, однак перевірка позивача проводилась в березні 2016 року, тобто поза строком дії обмеження на проведення перевірок.
Аналогічна позиція викладена в Ухвалах Вищого адміністративного суду України від 11.02.2016 у справі № К/800/3373/16 та від 18.02.2016 у справі № К/800/52116/15.
Як свідчать матеріали справи, на підставі оскаржуваного наказу відповідачем було проведено перевірку та складено акт перевірки № 21/5605 від 23.03.2016 про недопущення до перевірки.
Водночас, підставою для внесення оскаржуваного припису став акт перевірки № 21/5605 від 23.03.2016 про недопущення до перевірки.
Отже, колегія суддів зазначає, що задоволеними можуть бути лише ті вимоги, які відновлять права та охоронювані законом інтереси позивача, у зв'язку із чим у спірних правовідносинах позивачем в частині оскаржуваного наказу обрано неналежний спосіб судового захисту, оскільки його дія вичерпана, а відновленню порушених прав та інтересів позивача буде сприяти лише оскарження рішень прийнятих за наслідками реалізації вказаного наказу.
Щодо оскаржуваного припису, винесеного за результатами перевірки, колегія суддів зазначає наступне.
У відповідності до пункту 5 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 № 1294 (далі - Порядок №1294) державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.
Відповідно до п. 12 Порядку № 1294 у разі недопущення посадових осіб органів державного геологічного контролю до проведення перевірки за наявності підстав, визначених законом для її проведення, посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт про недопущення до перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.
Як вбачається з матеріалів справи, посадовими особами Азово-Чорноморського міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України 23.03.2016 здійснено виїзд за адресою позивача для проведення планової перевірки щодо дотримання надрокористувачем встановленого порядку, норм і правил проведення робіт, пов'язаних з геологічним вивченням та використання надр.
Разом із тим, посадовим особам було відмовлено у проведенні перевірки на підставі відсутності керівництва товариства з обмеженою відповідальністю «Асканія Плюс» за адресою реєстрації та надрокористування, про що складено відповідний акт перевірки № 21/5605 про недопущення до перевірки.
За результатами перевірки посадовими особами відповідача було винесено припис №21/5605 від 23.03.2016, яким Товариство з обмеженою відповідальністю «Асканія Плюс» в термін до 15.04.2016 зобов'язано усунути виявлені під час перевірки порушення вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання начальнику Азово-Чорноморського міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів щодо дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування, згідно додатку № 1 до даного припису.
З оскаржуваного припису вбачається, що Азово-Чорноморським міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України встановлено порушення ТОВ «Асканія Плюс» статей 10, 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (не допущено посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення заходів державного нагляду (контролю), які проводились з дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю); статті 24 Кодексу України «Про надра» та постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011 року «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» (не виконуються умови користування надрами, а саме не дотримуються вимоги Угоди про умови користування надрами, яка є невід'ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами, в частині обов'язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра України до здійснення державного геологічного контролю).
Відповідно до п. 15 Порядку № 1294 за результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.
Посадова особа органу державного геологічного контролю зазначає в акті стан виконання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та використання надр, а в разі невиконання зазначених вимог - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідне положення акта законодавства.
Два примірники зазначеного акта підписуються в останній день відповідної перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю, які її проводили, та надрокористувачем.
У разі відмови надрокористувача підписати акт посадова особа органу державного геологічного контролю вносить до нього відповідний запис.
Згідно з п. 16 Порядку № 1294 у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п'яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами.
Припис або розпорядження можуть бути оскаржені до Держгеонадр або суду в установленому законом порядку.
Відповідно до ч. 7 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», припис може бути виданий лише на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу державного контролю, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства.
Отже, припис може бути внесений лише на підставі акту перевірки.
Натомість, як вбачається із оскаржуваного припису, перевірка позивача не проводилась, а акт за результатами здійснення планового заходу з реквізитами, визначеними частиною 6 ст. 7 Закону, не складався, у зв'язку із чим, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування припису № 21/5605 від 23.03.2016 підлягають задоволенню.
Отже, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.
Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 200 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.07.2017 - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, проте може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку та строки, встановлені статтею 212 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий: Василенко Я.М.
Судді: Кузьменко В.В.,
Шурко О.І.
Повний текст ухвали виготовлений 02.11.2017.