Справа: № 810/2763/17 Головуючий у 1-й інстанції: Брагіна О.Є. Суддя-доповідач: Степанюк А.Г.
Іменем України
31 жовтня 2017 року м. Київ
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Степанюка А.Г.,
суддів - Кузьменка В.В., Шурка О.І.,
при секретарі - Ліневській В.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної авіаційної служби України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2017 року у справі за позовом Державної авіаційної служби України до товариства з обмеженою відповідальністю «Будгенконтракт», Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Бучанської міської ради Київської області, треті особи - Служба безпеки України, державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерства оборони України, регіональний структурний підрозділ «Київцентраеро», державне підприємство «Антонов», про зобов'язання вчинити дії, визнання незаконними і скасування декларацій та інших дозволів на виконання будівельних робіт і містобудівних умов й обмежень, -
У серпні 2017 року Державна авіаційна служба України (далі - Позивач, Державіаслужба України) звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до товариства з обмеженою відповідальністю «Будгенконтракт» (далі - Відповідач-1, ТОВ «Будгенконтракт»), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - Відповідач-2, ДАБІ України), Бучанської сільської ради Київської області (далі - Відповідач-3, Бучанська міськрада), треті особи - Служба безпеки України (далі - Третя особа-1, СБУ), державне підприємство обслуговування повітряного руху України (далі - Третя особа-2, Украерорух), Міністерство оборони України (далі - Третя особа-3, Міноборони України), регіональний структурний підрозділ «Київцентраеро» (далі - Третя особа-4, РСП «Київцентраеро»), державне підприємство «Антонов» (далі - Третя особа-5, ДП «Антонов»), про:
- зобов'язання ТОВ «Будгенконтракт» виконати рішення Державіаслужби від 18.07.2017 року №10;
- зобов'язання Відповідача-1 знести самочинне будівництво та привести ділянки у попередній стан за адресою: м. Буча, вул. І. Кожедуба, 3;
- визнання незаконними та скасування декларації про початок виконання будівельних робіт від 05.11.2015 року №№ КС 083153091451, КС 083153091477 та інші дозволи на виконання будівельних робіт та містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по об'єктам будівництва за адресою: м. Буча, вул. І. Кожедуба, 3.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 11.08.2017 року відмовлено у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог про зобов'язання ТОВ «Будгенконтракт» виконати рішення Державіаслужби від 18.07.2017 року №10 та знести самочинне будівництво та привести ділянки у попередній стан за адресою: м. Буча, вул. І. Кожедуба, 3.
При цьому суд першої інстанції виходив з того, що даний спір не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства України, оскільки відповідні позовні вимоги стосуються речового права особи і не охоплюють захист прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а обставини, які вказують на те, що Позивач здійснює по відношенню до Відповідача-1 владно-управлінські функції, у позовні заяві не зазначено.
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. При цьому посилається на порушення судом першої інстанції норм процесуального права. Наголошує, що в силу вимог ч. 10 ст. 69 Податкового кодексу України Державіаслужба здійснює владно-управлінські функції по відношенню до ТОВ «Будгенконтракт» шляхом, зокрема, прийняття рішення про припинення будівництва, що, у свою чергу, унеможливлює прийняття рішення про відмову у відкритті провадження у справі. Крім того, з посиланням на постанову Верховного Суду України від 24.06.2015 року у справі №6-381цс15 зазначає, що даний спір є публічно-правовим та підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
У судовому засіданні Апелянт доводи апеляційної скарги підтримав та просив її вимоги задовольнити повністю з підстав, викладених в останній.
Представник Відповідача-2 наполягав на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а ухвали суду першої інстанції - без змін.
Представник Третьої особи-1 підтримав викладені в апеляційній скарзі Позивача доводи.
Відповідачі-2 та -3, а також Треті особи-2, -3, -4, -5, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення сторін, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки позовні вимоги про зобов'язання знести об'єкт самочинного будівництва підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства, а вимоги про виконання рішення Державіаслужби, про припинення будівництва, прийняття якого чинним законодавством не передбачено, є похідними від останніх, а тому не може розглядатися у порядку адміністративного судочинства з огляду на відсутність відносин влади підпорядкування у межах спірних правовідносин.
З такими висновками колегія суддів не може не погодитися з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 12.10.1978 року у справі «Zand v. Austria» вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.
Відповідно до п. 5 ч. 2 ст. 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законами України.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).
Згідно ч. 4 ст. 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.
У цій нормі процесуального права наведено вичерпний перелік випадків, за наявності яких фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративному процесі за позовами суб'єктів владних повноважень. При цьому, в інших випадках, встановлених законом, фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами у адміністративній справі за позовом суб'єктів владних повноважень.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.
Так, згідно із ч 1 ст. 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.
Разом з цим у положеннях спеціальної матеріально-правової норми, що міститься в ч. 1 ст. 376 ЦК України поняття самочинного будівництва визначається через сукупність його основних ознак, за наявності яких об'єкт нерухомості може бути визнаний самочинним, зокрема якщо такий об'єкт: 1) збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети; 2) збудований без належного дозволу чи належно затвердженого проекту; 3) збудований з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Відповідно до ч. 7 ст. 376 ЦК України якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
Знесення самочинного будівництва є крайньою мірою і можливе лише тоді, коли використано всі передбачені законодавством України заходи щодо реагування та притягнення винної особи до відповідальності.
При цьому, на думку колегії суддів, зі змісту ст. 177 ЦК України випливає, що об'єкти самочинного будівництва належать до об'єктів цивільних прав.
Отже, з урахуванням норм ч. 1 ст. 3 ЦПК України, ч. 1 ст. 15 ЦК України правом звернення до суду за захистом наділені: особа в разі порушення, невизнання або оспорювання саме її прав, свобод чи інтересів; органи і особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб або державні та суспільні інтереси.
Системний аналіз наведених вище норм свідчить, що спір за позовом органів суб'єкта владних повноважень про зобов'язання знести об'єкт самочинного будівництва підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права. А відтак його розгляд не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Наведена правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 15.11.2016 року у справі №802/1318/15-а.
Відповідно до ч. 1 ст. 244-2 КАС України висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.
У наведеному контексті посилання Апелянта на правову позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 24.06.2015 року у справі №6-381цс15, є, на переконання судової колегії, помилковим, оскільки дане судове рішення ухвалене до прийняття Верховним Судом України 15.11.2016 року постанови у справі 802/1318/15-а, а отже застосуванню до спірних правовідносин підлягає правова позиція суду, яка висловлена пізніше.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 109 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі лише, якщо заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Відтак враховуючи, що предметом спору є зобов'язання юридичної особи знести об'єкт самочинного будівництва за позовом Державіаслужби України, яка, поряд з іншим, не наділена законом правом на звернення до суду із вказаним позовом, колегія суддів, з урахуванням правової позиції Верховного Суду України, приходить до висновку про неможливість розгляду даних позовних вимог у порядку адміністративного судочинства, що є підставою для відмови у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог про зобов'язання Відповідача-1 знести самочинне будівництво та привести ділянки у попередній стан за адресою: м. Буча, вул. І. Кожедуба, 3.
При цьому суд першої інстанції, на переконання судової колегії, вірно зазначив, що вимога про зобов'язання ТОВ «Будгенконтракт» виконати рішення Державіаслужби України від 18.07.2017 року №10 є, за своєю суттю, похідною від вимоги про знесення самочинного будівництва, оскільки вищезгадане рішення Позивач і визначає в якості підстав для її задоволення, а відтак оцінка правомірності останнього повинна бути здійснена під час розгляду справи про знесення самочинного будівництва.
Крім того, прийняття рішення від 18.07.2017 року №10 про припинення будівництва на підставі ч. 10 ст. 69 Повітряного кодексу України, яким визначено його обов'язковість для виконання, у тому числі юридичними особами, не є безумовним свідченням існування публічно-правового спору між Державіаслужбою України та ТОВ «Будгенконтракт» з огляду на таке.
Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 69 Повітряного кодексу України на приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв'язку, навігації та спостереження. До такої діяльності належить, зокрема, будівництво.
Згідно ч. 10 ст. 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов'язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
При цьому, приписи ч. 11 ст. 69 Повітряного кодексу визначають, що будь-яка шкода, заподіяна власникові або експлуатантові аеродрому, постійного злітно-посадкового майданчика чи аеропорту та споживачу їхніх послуг, у тому числі експлуатанту повітряного судна, внаслідок порушень, пов'язаних з будівництвом, реконструкцією чи іншою діяльністю на приаеродромній території, підлягає відшкодуванню відповідно до закону.
Відповідно до абз. 2 ч. 7 ст. 376 Цивільного кодексу України особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
Як вбачається зі змісту рішення Державіаслужби України від 18.07.2017 року №10 «Про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу України) на приаеродромній території», в останньому приписано припинити будівництво з моменту винесення даного рішення за адресою: м. Буча, вул. І. Кожедуба, 3, що здійснюється ТОВ «Будгенконтракт», а керівнику або уповноваженій особі вищезазначеної юридичної особи необхідно звернутися в десятиденний термін до Державіаслужби України для погодження будівництва за вищезазначеною адресою відповідно до Порядку погодження місця розташування та висоти об'єктів на приаеродромних територіях та об'єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Мінінфрастурктури України від 30.11.2012 року №721. Крім того, у даному рішенні зазначено, що у разі невжиття відповідних заходів Державіаслужба у встановленому законом порядку вживатиме заходів для припинення будівництва та знесення самочинно збудованого об'єкта з компенсацією витрат, пов'язаних з таким знесенням, приведення ділянки у первинний стан.
Отже, зі змісту наведеного рішення випливає, що його невиконання тягне за собою правові наслідки для юридичної особи у вигляді вжиття Державіаслужбою України заходів для припинення будівництва та знесення самочинно збудованого об'єкта з компенсацією витрат, пов'язаних з таким знесенням, приведення ділянки у первинний стан. При цьому, такі заходи, як випливає зі змісту згаданого рішення, повинні здійснюватися в установленому законодавством порядку і такий порядок, як було зазначено раніше, врегульований цивільним та цивільним процесуальним законодавством.
За таких обставин, з огляду на положення ст. 1 ГПК України та ст. 15 ЦК України, судова колегія приходить до висновку, що згадані позовні вимоги не підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства і повинні розглядатися у порядку ГПК України, враховуючи суб'єктний склад осіб.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 199 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду - без змін.
Приписи ч. 1 ст. 200 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про відмову у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог не було допущено порушення норм процесуального права, у зв'язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу - без змін.
Керуючись ст.ст. 109, 160, 167, 195, 199, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Державної авіаційної служби України - залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2017 року у справі за позовом Державної авіаційної служби України до товариства з обмеженою відповідальністю «Будгенконтракт», Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Бучанської міської ради Київської області, треті особи - Служба безпеки України, державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерства оборони України, регіональний структурний підрозділ «Київцентраеро», державне підприємство «Антонов», про зобов'язання вчинити дії, визнання незаконними і скасування декларацій та інших дозволів на виконання будівельних робіт і містобудівних умов й обмежень, - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України в порядку та строки, визначені ст.ст. 211, 212 КАС України.
Головуючий суддя А.Г. Степанюк
Судді В.В. Кузьменко
О.І. Шурко