17 жовтня 2017 року справа № 804/3193/17
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Шлай А.В.
суддів: Кругового О.О. Прокопчук Т.С.
за участю секретаря судового засідання: Горшков В.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпропетровської міської ради на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 липня 2017 року у справі № 804/3193/17 за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Дніпропетровський комбінат харчових концентратів» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпропетровської міської ради, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування припису і постанови, визнання протиправною бездіяльності, -
Приватне акціонерне товариство «Дніпропетровський комбінат харчових концентратів» звернулось до суду з адміністративним позовом, в якому, з урахуванням заяви 26.05.2017 року (а.с.53) просило визнати протиправними та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 03.05.2017 року, постанову № 45/1705 від 17.05.2017 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, прийнятих Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Дніпропетровської міської ради щодо позивача, визнати протиправною бездіяльність Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у Дніпропетровській області, яка пов'язана з відсутністю дієвого контролю за діяльністю Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради, під час прийняття постанови від 17.05.2017 року № 45/1705 та припису від 03.05.2015 року.
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 липня 2017 року адміністративний позов задоволено частково. Суд визнав протиправними та скасував спірні припис та постанову Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради. У задоволенні позовних вимог, пред'явлених до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області, відмовлено.
Не погодившись з постановою суду першої інстанції, Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради звернулось з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні адміністративного позову. Апелянт зазначає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що під час розгляду даної справи не встановлено самого факту не допуску позивачем працівників Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради для здійснення перевірки, оскільки посадовим особам Управління не було дозволено пройти через пропускний пункт до об'єкту будівництва, ним також не
надані відповідні дозвільні документи, проектна та виконавча документація на будівництво даного об'єкту. Листом від 24.04.2017 року № 21-08/257 позивач підтвердив обставину недопуску посадових осіб Управління до об'єкту. Також судом не враховано, що період перевірки був визначений з 24.04.2016 року по 10.05.2016 року, тому позивач не був позбавлений можливості надати усі необхідні документи та допустити осіб Управління до проведення перевірки, що не було здійснено. Помилковими вважає заявник апеляційної скарги і висновок суду про те, що акт про недопущення посадових осіб до перевірки має складатись безпосередньо на місці здійснення перевірки, оскільки чинне законодавство не містить такого обов'язку контролюючого органу. Крім того, посадові особи Управління не були допущені до об'єкту, перебували на пропускному пункті підприємства. Акт та спірний протокол були отримані позивачем 10.05.2017 року. На розгляд справи 17.05.2017 року позивач не прибув, заперечень не надав.
Від позивача до суду надійшли письмові заперечення на апеляційну скаргу, в яких він вказує на відсутність підстав для скасування постанови суду першої інстанції. На підставі належних та об'єктивних доказів судом встановлена відсутність факту не допуску позивачем працівників Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради для здійснення перевірки, не встановлено факту активних дій позивача, які би перешкоджали відповідачеві у проведенні перевірки. Складений відповідачем акт про недопущення містить недостовірну інформацію про відмову від його отримання представниками ПрАТ «Дніпропетровський комбінат харчових концентратів».
У судовому засіданні представник апелянта (Ховрич О.А.) та представник позивача (Торорощенко Г.В.) підтримали доводи, викладені в апеляційній скарзі та письмових запереченнях на неї.
Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області, належним чином повідомлений про день, місце і час розгляду апеляційної скарги, доказом чого є повідомлення про вручення рекомендованого поштового відправлення, до суду уповноваженого представника не направив.
Відповідно до частини 4 статті 196 Кодексу адміністративного судочинства України неприбуття у судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце апеляційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.
Здійснюючи перевірку оскарженої постанови суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги і пред'явлених позовних вимог, керується положеннями статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Судом першої інстанції встановлено, що Приватним акціонерним товариством «Дніпропетровський комбінат харчових концентратів» подано до Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у Дніпропетровській області декларацію про початок виконання будівельних робіт по об'єкту: «Реконструкція складу готової продукції по вул. Молодогвардійській, 1 в м.Дніпро, 49800», яку зареєстровано 12.10.2016 року за № 301020-032820-08-2016. З метою перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради 13.12.2016 року видано наказ № 80 про затвердження плану перевірок об'єктів містобудування на території міста Дніпра на І півріччя 2017 року, до якого включений об'єкт ПрАТ «Дніпропетровський комбінат харчових концентратів» - «Реконструкція складу готової продукції по вул. Молодогвардійській, 1 в м.Дніпро, 49800», період перевірки якого визначений з 24.04.2017 року по 10.05.2017 року. На підставі наказу представники Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради здійснили вихід на територію Приватного акціонерного товариства «Дніпропетровський комбінат харчових концентратів», за адресою: м. Дніпро, вул.Молодогвардійська, 1 для здійснення контролю на об'єкті: «Реконструкція складу готової продукції, по вул. Молодогвардійській, 1 в м.Дніпро, 49800 ». У зв'язку із не допуском до здійснення перевірки, посадовими особами Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради складені такі документи: акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно будівельного контролю на обєкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 28.04.2017 року, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил від 03.05.2017 року, за яким приписано до 17.05.2017 року допустити посадових осіб Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради для здійснення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державним стандартів та правил. У приписі зазначено що представник ПрАТ «Дніпропетровський комбінат харчових концентратів» від його отримання відмовився. Також був складений протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 03.05.2017 року і постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 17.05.2017 року №45/1705, якою на підприємство позивача накладений штраф за не допуск посадових осіб органу державного-архітектурно будівельного контролю Дніпровської міської ради на об'єкт будівництва у сумі 16840,00 грн.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що під час розгляду справи не встановлено вчинення активних дій з боку посадових осіб ПрАТ «Дніпропетровський комбінат харчових концентратів», які б перешкоджали посадовим особам Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради здійснити перевірку на реалізацію наказу від 13.12.2016 № 80, не встановлено самого факту не допуску позивачем працівників Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради для здійснення перевірки обєкта: «Реконструкція складу готової продукції», що розташований за адресою: м. Дніпро, вул. Молодогвардійська, 1. З урахуванням наведеного вище суд дійшов висновку про протиправність складання Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 03.05.2017 року та постанови Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради від 17.05.2017 №45/1705 про накладення на ПрАТ «Дніпропетровський комбінат харчових концентратів» штрафу у сумі 16840,00 грн.
Апелянт, у свою чергу, стверджує про те, що обставина недопуску посадових осіб Управління була підтверджена самим позивачем, тому складання акту перевірки, спірних припису та постанови є правомірним.
Колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Спірні правовідносини виникли між сторонами у зв'язку з призначенням Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради з 24 квітня по 10 травня 2017 року планової перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження містобудівної діяльності позивачем. Ці правовідносини регулюються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю у сфері господарської діяльності» № 877-V від 5 квітня 2007 року (Закон № 877-V), Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17 лютого 2011 року (Закон № 3038-VI), Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» № 208/94-ВР від 14 жовтня 1994 року (Закон № 208/94-ВР), постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23.05.2011 року «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» (Порядок № 553), постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 06.04.1995 року «Про затвердження Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (Порядок № 244).
Статтею 10 Закону України № 877-V зазначено, що суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, у тому числі, перевіряти наявність у посадових осіб органу державного нагляду (контролю) службового посвідчення та посвідчення (направлення) і одержувати копію посвідчення (направлення) на проведення планового або позапланового заходу; не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб'єкта господарювання).
Згідно п.п. 1 пункту 11 Порядку № 553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право безперешкодного доступу на місце будівництва об'єкта та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню. Пунктом 13 Порядку № 553 визначено, що суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки. Відповідно до пункту 14 Порядку № 553 суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки складається відповідний акт.
Таким чином, наведені вище положення Закону № 877-V та Порядку № 553 визначають право посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю безперешкодного доступу на місце об'єкту перевірки. Суб'єкт містобудування, який наділений правом перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень, направлень на перевірку, обтяжений, у свою чергу, обов'язком допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Аналіз наведених вище положень нормативно-правових актів дозволяє колегії суддів дійти висновку про те, що посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право проводити перевірки на об'єкті контролю виключно після пред'явлення суб'єкту містобудування службових посвідчень та направлень на перевірку.
Допитані судом першої інстанції свідки - заступник директора ПрАТ «Дніпропетровський комбінат харчових концентратів» ОСОБА_3 та працівник цього підприємства ОСОБА_4 пояснили, що 28 квітня 2017 року на пропускному пункті з'явилися інспектори ОСОБА_5 та ОСОБА_6, які повідомили про мету свого прибуття - проведення перевірки, однак, документів на підтвердження повноважень на здійснення перевірки не надали. При цьому, свідок ОСОБА_3 пояснив суду, що саме інспектори, які відмовились надавати документи про свої повноваження для відображення їх в журналі проходу на територію підприємства, заявили про недопуск їх до проведення перевірки та залишили територію підприємства, не складавши акту про недопуск.
Разом з тим, в матеріалах справи наявна копія витягу з Журналу реєстрації перевірок, надана позивачем до суду першої інстанції. Витяг містить запис у Журналі про мету і характер перевірки, назву організації, що здійснює перевірку, прізвище, ім'я, по батькові осіб, що здійснють перевірку (ОСОБА_5, ОСОБА_6) , номер службових посвідчень (№ 016 та № 021), дату та номер направлення (№ 127-80 від 24.04.2017 року), строк перевірки (24.04.2017-10.05.2017), підписи осіб, які здійснюють перевірку, примітку «не допущен» (а.с.85,86).
Здійснюючи перевірку правильності висновків суду першої інстанції, які мають ґрунтуватись на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у справі, підтверджених доказами, колегія суддів керується положеннями статті 69 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів. Належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмету доказування (частина 1 статі 70 Кодексу адміністративного судочинства України). Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень. Докази, одержані з порушенням закону, судом при вирішенні справи не беруться до уваги. Обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.
Висновок суду про те, що службові особи відповідача не пред'явили документи на підтвердження своїх повноважень ґрунтується на показання свідків ОСОБА_3 та ОСОБА_4
На думку колегії суддів, належним доказом обставини прибуття посадових осіб для проведення перевірки, підтвердження своїх повноважень шляхом пред'явлення службових посвідчень та направлення на перевірку є Журнал реєстрації перевірок, витяг з якого був наданий позивачем під час розгляду справи. Однак, суд першої інстанції цей доказ не дослідив, оцінку йому на предмет належності та допустимості не надав, що призвело до неповного з'ясування обставин у справі.
Щодо висновків суду першої інстанції про не встановлення факту не допуску посадових осіб відповідача до проведення перевірки через відсутність активних дій, які би свідчили про перешкоджання зазначеним посадовим особам виконувати свої контролюючи функції, колегія суддів зазначає наступне.
В матеріалах справи наявна копія листа № 21-08/257 від 24.04.2017 року, яким позивач повідомляє Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради про відмову у допуску до проведення з 24.04.2017 р. по 10.05.2017 р. планової перевірки, вважаючи її незаконною (а.с.21,22).
Відповідно до пункту 2 частини 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб'єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу у розмірі тридцяти прожиткових мінімумів для
працездатних осіб за недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій.
Оскільки зазначений вище Журнал реєстрації перевірок позивача містить запис про прибуття посадових осіб Управління для проведення перевірки із необхідними документами, а лист № 21-08/257 містить повідомлення про недопуск посадових осіб до проведення перевірки з 24.04.2017 р. по 10.05.2017 р. (тобто на весь період), спірні припис від 03 травня 2017 року про усунення порушень закону шляхом допуску до перевірки та постанова № 45/1705 від 17 травня 2017 року про накладення штрафу є правомірною. Колегія суддів зазначає, що недопуск посадових осіб до проведення перевірки шляхом вчинення активних дій або створення фізичних перешкод тягне за собою відповідальність, передбачену Кодексом України про адміністративні правопорушення або Кримінальним кодексом України в залежності від складу адміністративного проступку чи кримінального правопорушення. Відтак наведені доводи позивача про те, що відсутність активних дій виключає обставину недопуску до перевірки, з якими погодився і суд першої інстанції, поклавши їх в основу свого рішення, є неспроможними.
Таким чином, постанова суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог ухвалена з порушенням норм процесуального права, які полягають у неповному з'ясуванні усіх обставин, що мають значення для справи та не дослідження доказів, наданих сторонами, що призвело до помилкового висновку про протиправність спірних припису, постанови і неправильне застосування норм матеріального права. В цій частині оскаржена постанова підлягає скасуванню із прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову, що відповідатиме приписам статті 202 Кодексу адміністративного судочинства України. Апеляційна скарга, у зв'язку з цим, може бути задоволена частково, оскільки постанов суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області в апеляційному порядку не оскаржена.
Внаслідок відмови позивачеві у задоволенні позовних вимог, понесені ним витрати на спліту судового збору відшкодування не підлягають.
Керуючись статями 195-196, 198, 202, 207 Кодексу адміністративного судочинства України,-
Апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпропетровської міської ради - задовольнити частково.
Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 липня 2017 року у справі № 804/3193/17 - скасувати в частині задоволення позовних вимог та ухвалити нову постанову.
У задоволенні позову Приватного акціонерного товариства «Дніпропетровський комбінат харчових концентратів» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпропетровської міської ради про визнання протиправними та скасування припису та постанови - відмовити.
В іншій частині постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 липня 2017 року у справі № 804/3193/17 - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з моменту її проголошення і може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня її складення у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий: А.В. Шлай
Суддя: Т.С. Прокопчук
Суддя: О.О. Круговий