Справа № 428/8193/17
20 жовтня 2017 року м. Сєвєродонецьк
Сєвєродонецький міський суд Луганської області у складі
головуючого судді Бароніна Д.Б.,
за участю секретаря Бондаренко І.С.,
представника позивача ОСОБА_1,
представника відповідача ОСОБА_2,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Сєвєродонецьку адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Сєвєродонецької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, -
Позивач ОСОБА_3 звернулася до Сєвєродонецького міського суду Луганської області з адміністративним позовом до Сєвєродонецької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Сєвєродонецької міської ради № 1224 від 06.02.2017 року.
В обґрунтування позову позивач вказує, що за результатами чергових місцевих виборів 25 жовтня 2015 року він був обраний Сєвєродонецьким міським головою. 06 лютого 2017 року відбулось пленарне засідання 25 (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради VІІ скликання, на якому було прийняте рішення № 1224 від 06 лютого 2017 року «Про внесення змін до рішення 24 сесії Сєвєродонецької міської ради VІІ скликання № 1204 від 26 січня 2017 року «Про затвердження структури та загальної численності виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради на 2017 рік». Відповідно до п. 5 рішення Сєвєродонецької міської ради VІІ скликання № 1204 від 26 січня 2017 року «Про затвердження структури та загальної численності виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради на 2017 рік» затверджена структура виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради. Згідно додатку до зазначеного рішення, структурою виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради передбачено сім посад заступників міського голови, з яких одна посада - першого заступника міського голови. Пунктом 2 рішення № 1224 від 06 лютого 2017 року «Про внесення змін до рішення 24 сесії Сєвєродонецької міської ради VІІ скликання № 1204 від 26 січня 2017 року «Про затвердження структури та загальної численності виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради на 2017 рік» затверджена структура виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради у новій редакції. Відповідно додатку до вказаного рішення, змінена структура виконавчих органів міської ради, а саме скорочені посади заступників міського голови з семи до п'яти посад. Позивач вказує, що рішення № 1224 від 06 лютого 2017 року «Про внесення змін до рішення 24 сесії Сєвєродонецької міської ради VІІ скликання № 1204 від 26 січня 2017 року «Про затвердження структури та загальної численності виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради на 2017 рік» було прийняте Сєвєродонецькою міською радою з грубим порушенням вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Кодексу Законів про працю України та підлягає скасуванню, у зв'язку з чим він звернувся до суду з даним позовом.
В судовому засіданні представник позивача підтримав позов з підстав, які викладені у позовній заяві, просив позов задовольнити. Додатково пояснив, що внаслідок прийняття оскаржуваного рішення утворилася ситуація, за якої у штаті міської ради фактично перебувають та працюють 6 заступників міського голови, а згідно затвердженої міською радою структурою в міській раді наявні 5 посад заступників міського голови. Така ситуація у випадку можливої майбутньої перевірки з боку компетентних державних органів аудиту та контролю може призвести до звинувачення позивача у зайвому використанні бюджетних коштів. Наразі тривають консультації міського голови з депутатським корпусом з приводу того, кого саме із заступників міського голови слід фактично звільнити із займаної посади, і міський голова не може дійти згоди з представниками депутатського корпусу в цьому питанні.
Представник відповідача в судовому засіданні визнав позов частково згідно із відповідною уточненою письмовою заявою. На запитання суду вказав, що на його думку, спірним рішенням можуть бути порушені права позивача в майбутньому у випадку можливої майбутньої перевірки з боку компетентних державних органів аудиту та контролю.
Вислухавши пояснення осіб, які беруть участь у справі, дослідивши надані учасниками розгляду справи докази, суд встановив наступні обставини справи та відповідні їм правовідносини.
Як вбачається з копії посвідчення №1, виданого 02 грудня 2015 року головою Сєвєродонецької міської виборчої комісії, ОСОБА_3 є міським головою м. Сєвєродонецька Луганської області.
Рішенням Сєвєродонецької міської ради № 1204 від 26 січня 2017 року було збільшено з 27 січня 2017 року загальну чисельність працівників виконавчих органів міської ради на 2 штатні одиниці за рахунок введення до відділу адміністративних послуг міської ради 1 (однієї) штатної одиниці та введення посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, а саме у справах переселенців та об'єднання громад - 1 (одна) штатна одиниця.
З додатку до вищевказаного рішення вбачається, що структурою виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради передбачено сім посад заступників міського голови, з яких одна посада - першого заступника міського голови.
Рішенням Сєвєродонецької міської ради № 1224 від 06 лютого 2017 року були внесені зміни до рішення міської ради від 26.01.2017р. № 1204, а саме: перейменовано відділ у справах переселенців та об'єднання громад міської ради у відділ соціально-гуманітарних питань та ВПО міської ради; перейменовано департамент економічного розвитку та торгівлі міської ради у департамент економічного розвитку міської ради. Затверджено структуру виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради у новій редакції.
З додатку до вищевказаного оскаржуваного рішення Сєвєродонецької міської ради № 1224 від 06 лютого 2017 року вбачається, що новою структурою виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради передбачено п'ять посад заступників міського голови, з яких одна посада - першого заступника міського голови.
Із змісту вищевказаного оскаржуваного рішення також вбачається, що воно було підготовлено в.о. міського голови (станом на час прийняття рішення) секретарем міської ради ОСОБА_4
Згідно із протоколом двадцять п'ятої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання, питання про внесення змін до рішення міської ради від 26.01.2017р. № 1204 було внесено до порядку денного та поставлено на обговорення за пропозицією в.о. міського голови, секретаря міської ради ОСОБА_4
Спірним у цій справі є наявність підстав для визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення міської ради за позовом міського голови ОСОБА_3
Пунктом 15 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.
Отже, міський голова наділений правом на звернення до суду про визнання незаконними актів міської ради лише у визначених законом випадках, а тому при зверненні до суду повинен довести чи оскаржуване рішення міської ради обмежує права територіальної громади певного міста або повноваження міської ради чи її органів.
Відповідно до статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, компетенція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень.
Згідно із частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Згідно із вищевказаними нормами права, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб'єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.
В розумінні Кодексу адміністративного судочинства України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.
Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.
Враховуючи вимоги Кодексу адміністративного судочинства України, особа повинна довести факт порушення її прав чи охоронюваних законом інтересів оскаржуваним рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.
Із наведених положень вбачається, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин.
Аналогічний за змістом підхід до вирішення подібних спорів викладено в ухвалі ВАСУ від 03 серпня 2017 року по справі № К/800/31419/16.
На думку суду, рішення Міської ради щодо зміни структури та загальної чисельності виконавчих органів Міської ради, а також кількості заступників міського голови (з п'яти до семи), жодним чином не стосується та не порушує прав територіальної громади. Вказане рішення також не обмежує повноважень міського голови, міської ради або інших органів місцевого самоврядування.
Більш того, відповідно до пунктів 3, 5 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання:
- утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу, внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск;
- затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом ОСОБА_5 України, витрат на їх утримання.
Згідно із ч. 2, 3 ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.
Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.
Отже, оскаржуване рішення міської ради не тільки не обмежує повноважень міського голови, міської ради або інших органів місцевого самоврядування, а навпаки спрямоване на реалізацію виключних повноважень міської ради щодо визначення чисельності виконавчого комітету ради, затвердження структури виконавчих органів ради, загальної чисельності виконавчих органів ради.
Посилання представника позивача на п. 1 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» суд також вважає необґрунтованими.
Із змісту вищевказаного пункту вбачається, що міський голова забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади.
По-перше, вказане завдання міського голови є загальним та не надає йому права на звернення до суду із індивідуальним позовом про скасування будь-якого рішення міської ради, незалежно від того чи стосується таке рішення прав або обов'язків міського голови.
По-друге, таке завдання міського голови має реалізовуватися ним виключно в межах повноважень, наданих міському голові законом, в тому числі із урахуванням та в межах п. 15 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Тобто, це завдання може виконуватися шляхом звернення міського голови до суду із відповідним позовом лише в разі необхідності визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.
Більш того, поданий міським головою позов в даному випадку спрямований не на забезпечення здійснення певних повноважень міською радою, а навпаки спрямований на скасування результатів реалізації своїх виключних повноважень міською радою.
Щодо посилання на те, що оскаржуваним рішенням було змінено штатну чисельність заступників міського голови, які здійснюють свої повноваження відповідно до розподілу обов'язків, визначених розпорядженням міського голови і несуть персональну відповідальність перед міським головою за стан справ на дорученій їм ділянці роботи, а також на те, що оскаржуваним рішенням всупереч п. 5 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» було змінено структуру виконавчих органів ради не за пропозицією міського голови або особи, що виконує його обов'язки (на час прийняття рішення обов'язки міського голови виконував секретар міської ради), суд зазначає наступне.
По-перше, на час прийняття спірного рішення повноваження міського голови на підставі прямої вказівки п. 1 ч. 3 ст. 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» здійснював секретар міської ради. Позивач станом на час прийняття спірного рішення обов'язки міського голови не виконував, повноважень міського голови не здійснював, а тому спірне рішення не порушує його прав, визначених п. 5 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Крім того, проект спірного рішення підготував, підписав та вніс на розгляд ради саме секретар міської ради, який на той час виконував обов'язки міського голови, що підтверджується як змістом самого рішення, так і протоколом засідання міської ради.
По-друге, зміна штатної чисельності заступників міського голови з семи до п'яти, а також зміна структури виконавчих органів ради (перейменування відділів, департаментів тощо) не обмежує прав та інтересів територіальної громади, а також повноважень ради та її органів, а також не обмежує повноважень міського голови щодо надання своїм заступникам певних розпоряджень та визначення їх кола обов'язків.
Стосовно посилань представника позивача на відсутність публікації проекту спірного рішення, нездійснення розгляду проекту спірного рішення постійними комісіями, порушення спірним рішенням норм трудового законодавства, суд повторює, що поданий міським головою позов не стосується обмеження прав та інтересів територіальної громади, а також обмеження повноважень ради та її органів. Міським головою та його представником не доведено, що відсутність публікації проекту спірного рішення, відсутність розгляду проекту спірного рішення постійними комісіями, порушення спірним рішенням норм трудового законодавства щодо інших працівників міської ради будь-яким чином обмежило права та інтереси територіальної громади, або обмежило повноваження ради та її органів, або обмежило права, свободи чи повноваження міського голови.
Суд також враховує, що згідно Рекомендації Комітету ОСОБА_5 Європи №R (80) 2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом ОСОБА_5 11.03.1980 р. на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
З огляду на викладені законодавчі норми суд вважає, що приймаючи оскаржуване рішення міська рада діяла у межах повноважень, наданих їй законом, реалізую свою виключну компетенцію та дискреційні повноваження. Крім того, міський голова не позбавлений права внести на розгляд міської ради нову пропозицію щодо структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів. Доказів внесення такої пропозиції з боку міського голови надано не було.
Враховуючи зміст пояснень представників сторін, суть цього спору, а також загальний контекст спірних правовідносин (неодноразові звільнення міського голови м. Сєвєродонецька протягом 2016-2017 років депутатами міської ради, неодноразові звільнення секретаря Сєвєродонецької міської ради протягом 2016-2017 років міським головою або особами, які виконують його обов'язки) у суду склалося обґрунтоване внутрішнє переконання про те, що дійсною підставою позову є неможливість міського голови узгодити з депутатським корпусом міської ради конкретну кандидатуру заступника міського голови, якого слід фактично звільнити із займаної посади. Тобто, в спірних правовідносинах відсутній дійсний спір про право та відсутня необхідність захисту прав позивача, проте наявний тривалий політичний конфлікт між міським головою та депутатським корпусом міської ради, який міський голова намагається вирішити через звернення до суду.
Стосовно часткового визнання представником міської ради цього позову суд зазначає, що згідно із ч. 4 ст. 51 КАС України суд не приймає відмови позивача від адміністративного позову, визнання адміністративного позову відповідачем і не визнає умов примирення сторін, якщо ці дії суперечать закону або порушують чиї-небудь права, свободи чи інтереси.
В даному випадку часткове визнання представником міської ради позову порушує права самої міської ради на прийняття рішень у відповідності до своїх законних та виключних повноважень. На думку суду, визнання представником міської ради позову спрямоване на безпідставне скасування рішення міської ради за позовом тієї особи, права якої оскаржуваним рішенням не порушені.
Також, під час оцінки обґрунтованості та прийнятності часткового визнання позову представником відповідача суд враховує, що представник відповідача займає посаду заступника начальника юридичного відділу міської ради, був прийнятий на роботу за розпорядженням міського голови, підпорядковується міському голові, тобто представник відповідача перебуває в прямій службовій залежності від позивача по справі.
Посилання представника відповідача на те, що спірним рішенням можуть бути порушені права позивача в майбутньому у випадку можливої майбутньої перевірки з боку компетентних державних органів аудиту та контролю, суд не приймає до уваги, адже по-перше суд не захищає права на майбутнє, а по-друге припущення представника відповідача про можливе порушення прав позивача спірним рішенням в майбутньому ґрунтуються на довільному тлумаченні обставин справи та норм Закону, тобто є повністю надуманими.
Отже, вищевказане визнання позову не може бути прийнято судом з огляду на те, що таке визнання позову спрямоване на безпідставне скасування рішення міської ради за позовом тієї особи, права якої оскаржуваним рішенням не порушені.
Підсумовуючи вищевикладене, суд приходить до висновку про те, що у задоволенні позову належить відмовити.
Вирішуючи питання про розподіл судових витрат у відповідності до ст. 94 КАС України суд враховує, що у задоволенні позову відмовлено, в той час як відповідачем не було заявлено про наявність у нього документально підтверджених судових витрат. Таким чином, судові витрати, які підлягають розподілу, у цій справі відсутні.
На підставі вищевикладеного, керуючись ст.ст. 4, 8, 11, 17, 86, 94, 158-163, 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
Відмовити у задоволенні позову ОСОБА_3 до Сєвєродонецької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення.
Постанова може бути оскаржена протягом десяти днів з дня її проголошення, або протягом десяти днів з дня отримання копії постанови, якщо судом було застосовано ч. 3 ст. 160 КАС України або якщо особа не була присутня в судовому засіданні, шляхом подання апеляційної скарги до Донецького апеляційного адміністративного суду через Сєвєродонецький міський суд Луганської області разом із одночасним надісланням копії апеляційної скарги до Донецького апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова у повному обсязі складена та підписана 20 жовтня 2017 року.
Суддя Д.Б. Баронін